RUIMTE#13

Driemaandelijks: mrt - apr - mei 2012

ruimte va k b l a d va n d e V l a a m s e V e r e n i g i n g v o o r R u i m t e e n P l a n n i n g

[   f ot o : R e p o r t e r s , D a n n y G y s   ]

50 jaar wet op de stedenbouw

13

2

De Vereniging voor Ruimte en Planning De Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP) werkt aan een breed draagvlak voor kwaliteit en duurzaamheid in de stedenbouw en de ruimtelijke ordening. In haar werking en communicatie mikt de VRP op planologen en stedenbouwkundigen, alsmede op iedereen die met ruimte en stedenbouw bezig is. Met studiedagen, vorming, panelgesprekken, de publicatie van het praktijkblad Ruimte en een vernieuwde website voedt de vereniging het debat over theorie en praktijk in het vakgebied.

Lidmaatschap Lid worden van de VRP kost € 115 (studenten € 65). Ruimte is in het lidmaatschap inbegrepen. Meer info, ook over abonnementen, op www.vrp.be.

Reacties Met reacties, suggesties en voorstellen om te adverteren kan u terecht op het VRP-secretariaat, Damplein 27, 2060 Antwerpen. 03 201 59 00. secretariaat@vrp.be.

Ruimte is het blad van de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP). Het tijdschrift besteedt aandacht aan theorie en beleid, maar vooral aan goede praktijkvoorbeelden in binnen- en buitenland. Ruimte heeft ook oog voor de ruimtelijke aspecten van aanverwante sectoren (economie, mobiliteit, vastgoed, recht, architectuur, toerisme, natuur, landbouw, publiek domein, landschapsarchitectuur, woonbeleid...). Het tijdschrift verschijnt driemaandelijks.

themanummer | 50 jaar wet op de stedenbouw   Dit is een themanummer naar aanleiding van de vijftigste verjaardag van de wet op de Stedenbouw (29 maart 1962). Ter herdenking van die verjaardag organiseert de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning samen met de Afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid van de Vlaamse overheid op 22 maart 2012 een symposium in het Vlaams parlement. Dit nummer bevat bijdragen van de sprekers op dat symposium. Lezers van Ruimte ontvangen naar aanleiding van de herdenking twee extra publicaties over vijftig jaar ’s Lands natuurschoon. De uitgave van de VRP bevat feiten en cijfers over een halve eeuw ruimtelijke ontwikkeling, het boek van uitgeverij Die Keure benadert die periode vanuit juridisch oogpunt. Ook de abonnees van het Tijdschrift voor Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw (Die Keure) ontvangen beide publicaties.

3

4

6

[ NIELS ] [  D E K L E I N E R U I M T E  ] [ IN DE TIJD ]

De lange aanloop naar de wet | Peter Janssens

12

Het beleid op het gebied van ruimtelijke ordening kwam tot stand als een lange processie van Echternach: drie stappen voorwaarts en twee achterwaarts. [ DE WET ]

België is helemaal geen nakomertje | Dirk Lindemans

18 25

De wet van 1962 is erg verdienstelijk geweest om de ideeën over ruimtelijke ordening te laten evolueren naar het ‘ordenen op basis van een visie op de ontwikkeling van het gehele land’.

[ CARTOON ] [ PLANNINGSINSTRUMENTEN ]

26

Een schizofrene wet | Jef Van den Broeck

Een pleidooi voor een fundamenteel onderscheid tussen ruimtelijk beleid aan de ene kant en (geïntegreerd) vergunningen- en handhavingsbeleid en claimbeleid aan de andere kant. [ GEWESTPLANNEN ]

Geen schoonheidsprijs, wel een stap in de goede richting | Roger Liekens

32

Achttien jaar na de wet werd in 1980 ook het laatste gewestplan goedgekeurd. Wat waren de sterke en zwakke punten van de gewestplannen? [ PRAKTIJK ]

40

Afwijken is de regel | Arnold Desmet

Na al die jaren onze zonevreemde gebouwen te hebben gekoesterd, is het intellectueel oneerlijk te blijven dromen dat we er ooit zullen in slagen die te doen verdwijnen. [ OPINIE ]

Planning voorbij de welvaartsstaat | Tom Coppens

44

In de planning van de toekomst vervult de burgermaatschappij waarschijnlijk een belangrijke rol en speelt de overheid niet langer de hoofdrol. [ UITVOERINGSPLANNEN ]

46

51

Een grondige koerswijziging is nodig | Guy Vloebergh

Het gaat verkeerd met de Ruimtelijke Uitvoeringsplannen. Guy Vloebergh doet daarom een oproep om een koerswijziging voor te bereiden. ‘Met kleine decreetwijzigingen zullen we er niet geraken’. [ OPINIE ]

Ruimtelijke ordening zonder geld | Georges Allaert

Breng de toegevoegde waarde die voortvloeit uit bestemmingswijzigingen onder in ‘territoriale holdings’. Dat verschaft ruimtelijke ordening het nodige geld om de kwaliteit van de Vlaamse ruimte te bewaken. [ GRONDBELEID ]

52

Het vergeten grondbeleid | Erik Grietens

In veel gemeenten is niet bekend hoeveel bouwpercelen er in woongebied liggen. Hoe kan op die manier een kernversterkend beleid worden gevoerd? [ HANDHAVING ]

56

Wetgevend masochisme | Peter Renard

Jan Van den Berghe, lid van de Hoge Raad voor de Justitie, over vijftig jaar handhavingsbeleid. ‘Haal alle bewust ingebouwde remmen op handhaving weg’. [ RECHT ]

62

De juridische economie fnuikt de reële economie | Hugo Sebreghts, Floris Sebrechts en Joris Geens Het steeds zwaarder doorwegen van besluitvormingsparticipatie en privaat belang leidt tot verjuridisering van de stedenbouw. Dat is een zorgbarende ontwikkeling. [ OPINIE ]

68

Naar een nieuw statuut van stedenbouw - Bernardo Secchi

De Italiaanse professor Bernardo Secchi voelt de noodzaak om het wetenschappelijk statuut van stedenbouw radicaal te veranderen. [ OPINIE ]

72

Kritische kanttekeningen | Kristiaan Borret

73

[ RECENSIES ]

76

Naar één omgevingsvergunning | Luc Goedertier

Waarom herdenken we niet dat 150 jaar geleden het “Algemeen plan voor de uitbreiding en de verfraaiing van de Brusselse agglomeratie” en 10 jaar geleden het Witboek Stedenbeleid verscheen? [ RWO ]

Als de omgevingsvergunning er komt, zullen bedrijven niet langer een aparte stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning moeten aanvragen. [ RWO ]

80

Het schuurtje is rijp voor de sloop | Peter David

Vijftig jaar stedenbouwwet betekent ook vijftig jaar openbaar onderzoek. Al die jaren heeft die regeling zich nauwelijks ontwikkeld – in tegenstelling tot de rest van de wereld. [ VLAAMS BOUWMEESTER ]

83

De ambitie van het territorium | Anke Vos en Bart Steenwegen

Het team AWJGGRAUaDVVTAT is via de procedure van de Open Oproep geselecteerd om het tentoonstellingsconcept te ontwikkelen voor het Belgisch Paviljoen op de Biënnale van Venetië. [ COLUMN NEW YORK ]

88

Een plan voor Manhattan | Maarten Van Acker

Het verhaal van het masterplan voor Manhattan is een fraaie illustratie van de voor de Amerikaanse stedenbouw kenmerkende combinatie van overheidsplanning en lokaal ondernemerschap.

Thuis in de stad Het stadsvernieuwingsproject ‘Stedelijk wonen aan de Leie’ is gesitueerd in het centrum van Deinze. Aanleiding voor het project was de verhuizing van het bedrijf ‘De Molens van Deinze’. Die molens zijn erg zichtbaar in het centrum van de Oost-Vlaamse stad. Uaps en Bas Smets stelden het Masterplan voor de herbestemming op. De daarbij gehanteerde ruimtelijke strategie bestaat erin om de molens als één van de kamers aan de Leie te beschouwen en om van de Leie en het uit meanders en grasland bestaande rivierlandschap opnieuw de slagader van de stad te maken. ‘Stedelijk wonen aan de Leie’ bevat een gezonde mix van functies: wonen, winkelen, dienstverlening, cultuur, horeca, recreatie, parken, fiets- en wandelverbindingen… Afgezien van de reconversie van de bedrijfssite maakt het stadsbestuur ook werk van de heraanleg van het markt- en kerkplein en de Leieboorden, van de herbestemming van het Huis van Thuyne en van de bouw van een nieuw administratief centrum en een kunstacademie. Bermen, parkeerterreinen en restgebieden die vroeger barrières vormden, worden getransformeerd tot groene verbindingen en tot comfortabele publieke ruimte. Het ontwerp van het openbaar domein is het werk van het team Marie-José Vanhee in samenwerking met Robbrecht & Daem. De Vlaamse Regering verleent aan de stad Deinze een projectsubsidie van 2.558.000 euro in het kader van de ondersteuning van stadsvernieuwingsprojecten. (In elk nummer van Ruimte verschijnt een foto van Niels Donckers, gemaakt in opdracht van het Vlaams Stedenbeleid www.thuisindestad.be)

5

de kleine ruimte

deKleineRuimte In memoriam Marcel Anselin

Peter Cabus nieuwe secretaris-generaal

Op 7 december 2011 overleed in de Franse Provence Marcel Anselin, rustend gewoon hoogleraar aan de Faculteit Ingenieurswetenschappen en Architectuur van de Universiteit Gent.

Sinds 1 januari is Peter Cabus secretarisgeneraal van het departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed van de Vlaamse overheid.

Georges Allaert hoogleraar Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning UGent

planologie en ruimtelijke planning op meso-ruimtelijk niveau. Het was dan ook niet verwonderlijk dat hij in 1966 tot docent werd benoemd aan het net in de schoot van de Gentse universiteit opgerichte Hoger Instituut voor Stedenbouw, Ruimtelijke Ordening en Ontwikkeling (HISROO). Enkele jaren later (1968) werd hij in dezelfde universiteit ook docent aan de Economische Faculteit en in 1973 gewoon hoogleraar en bekleder van de leerstoel ‘Survey en Ruimtelijke Planning’ (SRP) - in de jaren 1990 omgedoopt tot Afdeling Mobiliteit Marcel Anselin (1925-2011) was en Ruimtelijke Planning (AMRP). nauw betrokken bij de beginfase Marcel Anselin was een begevan de ruimtelijke planning in nadigd spreker en animeerde in Vlaanderen. In de jaren 1955-1969 zijn eigen Gentse stijl generaties was hij de directe medewerker studenten, bezoekers en toehoorvan professor André Vlerick, die ders. Velen zullen hem zich herinde opdracht had gekregen om neren als de man die interessante een reeks streekplannen op te studiereizen organiseerde naar stellen (de streekplanstudies stedenbouwkundige en planoGentse, Meetjesland, Vlaamse logische projecten in Frankrijk, Ardennen en Land van Waas). Groot-Brittannië, Duitsland en Anselin was toen verbonden aan Nederland. Van 1984 tot 1990 het Seminarie voor Toegepaste was hij voorzitter en spreekbuis Economie en Regionale Ontwikvan de Gentse Havengemeenkeling (SRO), dat tijdens de eerste schap vzw. In zijn curriculum vitae fase van het opstellen van de catalogeerde hij die functie als gewestplannen (1965-1970) werd een ‘hobby’... aangewezen als opdrachthouder In 1990 ging Marcel Anselin voor de Oost-Vlaamse gewestmet pensioen en trok hij zich teplannen Gentse en Kanaalzone, rug in zijn eigenhandig gebouwde Eeklo-Aalter, Vlaamse Ardennen woning in het Provencaalse en Land van Waas. Flayosc. Daar is hij eind 2011 Aan de Universiteit Gent veroverleden. diepte Anselin zich in de materies

[   f oto : R e p o r t e r s   ]

6

Peter Cabus (1954) is doctor in de Economische Geografie (KU Leuven, 1999) en master in Stedenbouw en Ruimtelijke Planning. Als stafmedewerker van de Sociaaleconomische Raad van Vlaanderen (SERV, 1979-2009) beheerde hij de dossiers op het gebied van ruimtelijke ordening, ruimtelijke economie en regionale ontwikkeling. Cabus was voor de aspecten wonen en werken betrokken bij het opstellen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, coopdrachthouder van het Strategisch Plan Ruimtelijke Economie (2000-2004), medeauteur van het Witboek Stedenbeleid en auteur van een recent rapport over stadsregionale samenwerking (2009).

In zijn wetenschappelijk onderzoek focust Peter Cabus op ruimtelijke en regionaal economische ontwikkeling, en op de impact van de netwerkeconomie op de ruimtelijk-economische organisatie. Vanaf 2000 was hij verbonden aan de onderzoeksgroep Sociale en Economische Geografie van de KU Leuven. In die vakgroep was hij onder meer promotor van het Steunpunt Toerisme en Recreatie en het Steunpunt Ondernemen en Internationaal Ondernemen. Sinds 2009 was Peter Cabus kabinetchef Ruimtelijke Ordening bij Vlaams minister Philippe Muyters (N-VA). Als secretaris-generaal volgt hij Guy Braeckman op, die vorig jaar met pensioen ging.

de kleine ruimte

7

Berchem wint Prijs Publieke Ruimte 2012 directe betrokkenheid van buurtbewoners en handelaars.’ De jaarlijkse projectoproep resulteerde in meer dan vijftig inzendingen. Vijf daarvan werden genomineerd voor de prijs Publieke Ruimte 2012. Veertig projecten zijn opgenomen in het praktijkboek Publieke Ruimte.

[   f oto : C h a k Lo p e z   ]

tegelmotief verwijst naar de tegelvloeren in de oude burgerwoningen in deze wijk. Juryvoorzitter Jan Vilain (Steunpunt Straten vzw): ‘De herinrichting van de Driekoningenstraat-Statiestraat is voorbeeldstellend voor steden en gemeenten die worden geconfronteerd met prestigeverlies in winkelstraten. Verscheidene factoren hebben bijgedragen tot het welslagen van het project, maar de jury looft het district vooral om de drastische keuze voor een nieuwe verkeerscirculatie en de

[   f oto : P h i l i p p e C o l s   ]

Op 1 februari reikte Brussels staatssecretaris voor Mobiliteit Bruno De Lille (Groen) de ‘Prijs Publieke Ruimte 2012’ uit op de Dag van de Openbare Ruimte. Die onderscheiding gaat naar het districtsbestuur van Berchem voor de heraanleg van de Driekoningen- en Statiestraat, naar een ontwerp van studiebureau Stramien. Opvallend in dit project is de - met zitbanken, een transformatorhuisje en drie ‘tronen’ met tegelmotief - gecreëerde identiteit van het straatbeeld. Dat

e r r at u m   In het artikel “Een jaar meldingsplicht” (Ruimte 12) stond dat er ten gevolge van de invoering van de meldingsplicht sprake was van een forse daling (68%) van het aantal verzoeken om informatie. Dat is fout. Er is integendeel sprake van een forse stijging van het aantal verzoeken.

8

de kleine ruimte

deKleineRuimte Korting op publicatie ‘Publieke Ruimte 2012’

Ruimtelijke ordening voor beginners

Korting op boek Stéphane Beel

Speelruimte en ruimtelijke planning

‘Publieke Ruimte 2012’ is het vijfde praktijkboek over ontwerp, inrichting en beheer van openbare ruimtes. De publicatie is een initiatief van Steunpunt Straten vzw en werd uitgebracht naar aanleiding van de Dag van de Openbare Ruimte (1-2 februari, Brussel). De publicatie bevat artikels die aansluiten bij het lezingenprogramma van die tweedaagse. Voorts worden in het katern ‘Harmonisch Parken Groenbeheer’ de winnende inzendingen van de projectoproep ‘Publieke Ruimte 2012’ van het Agentschap voor Natuur en Bos (Vlaamse overheid) gepresenteerd. Ook de winnaars van de prijs ‘Publieke Ruimte 2012’ komen aan bod.

Onteigening, Plan van Aanleg, zonevreemd gebouw, rooilijn, vergunning: het boek ‘Ruimtelijke ordening voor beginners’ verklaart niet alleen veel voorkomende termen uit de ruimtelijke ordening, maar belicht ook het complexe geheel van regels dat zo kenmerkend is voor dit vakgebied. Aan de hand van duidelijke definities en verhelderende voorbeelden leggen de auteurs Xavier Buijs, Mark Cromheecke, Filip De Preter, Bert Roelants, Vincent Sagaert, Truus Vandendurpel, Wolfgang Vandevyvere en Hans Van Landeghem uit hoe de vork in de steel zit.

Abonnees van Ruimte krijgen van uitgeverij Lannoo tien euro korting op het recente boek ‘Stéphane Beel Architecten’. In die bijna driehonderd bladzijden tellende uitgave wordt in het Nederlands en het Engels een indringend portret geschetst van een van de boeiendste en tegelijk ook meest ongrijpbare Belgische architecten. Lezers van Ruimte betalen voor deze publicatie € 49,99 in plaats van € 60. De korting: (1) is enkel geldig via de webshop van de uitgeverij en geldt dus niet in boekhandels, (2) ze wordt verrekend nadat het boek in de webshop aan het winkelmandje werd toegevoegd, (3) geldt alleen als de aankoop gebeurt via www. lannooshop.be/ruimte en dat (4) zolang de voorraad strekt.

De ruimtecel van Kind en Samenleving vzw ontwikkelde de laatste jaren een heldere visie op kwaliteitsvolle speelruimte en speelruimteplanning. Die visie wordt uitgewerkt in het boek ‘Speelruimte & Planning’. Met de publicatie wil Kind en Samenleving steden, gemeenten, beleidsmedewerkers en ontwerpers richtsnoeren voor speelruimteplanning aanreiken. Uitgangspunt is het perspectief van kinderen. Een gedegen speelruimteplanning begint met een gemeenschappelijk ontwikkelde visie, zo stellen de auteurs. De publicatie behandelt het ontwerpproces van groot tot klein. Of in planningstermen: van spreiding en locatiekeuze tot inrichting en uitrusting. Al deze aspecten worden besproken aan de hand van praktijkvoorbeelden.

VRP-leden kunnen het boek bestellen voor € 40 in plaats van € 50 (inclusief verzendkosten). Het bestelformulier staat op www.vrp.be/publicaties.

Bernard Hubeau (red.). ‘Ruimtelijke ordening voor beginners’. Die Keure, Brugge. 2011. 254 blz. € 39. Bestellen via www.diekeurejuridischeuitgaven.be

www.lannooshop.be/ruimte

Francis Vaningelgem, Wouter Vanderstede, Peter Dekeyser en An Piessens. ‘Speelruimte & planning. Kwaliteiten en richtlijnen voor spreiding, inplanting en inrichting van speelruimten ’. Kind & Ruimte Publicaties. Lannoo, Tielt. 2011. 80 blz. € 15 euro (digitale versie) | € 20 + verzendingskosten voor een ingebonden publicatie. Bestellen via info@k-s.be

de kleine ruimte

Eten wat de stad schaft Stadslandbouw (‘urban farming’) is trendy in wereldsteden zoals New York en Detroit. Met stadslandbouw wordt de kloof tussen de stadsbewoner en het voedsel dat hij eet een stuk kleiner. Ook in Nederland neemt de belangstelling toe. Zo gaat in Rotterdam in mei een stadslandbouwbedrijf van start. Dat krijgt de naam ‘Uit je eigen stad’. Op een terrein in het havengebied bij Rotterdam-West zullen groenten en fruit worden verbouwd. Er zullen ook scharrelkippen rondlopen en er worden vissen gekweekt. In het voorjaar

gaan de eerste zaden de grond in, in de zomer moet het bedrijf operationeel zijn. Later gaat het stadsbedrijf aan de slag op andere locaties in Rotterdam en elders in Nederland. ‘Uit je eigen stad’ moet een rendabel bedrijf zijn, dat leeft van de opbrengst van de oogst en van de winkel, het restaurant, de evenementen en de locatieverhuur. Inwoners en bedrijven kunnen in het bedrijf investeren en straks hopelijk ook letterlijk de vruchten van hun belegging plukken.

Websitebezoek VRP stijgt met 45% Het aantal bezoekers van de website van de VRP blijft stijgen. In 2010 was al sprake van een toename met 15%. In 2011 steeg het websitebezoek met liefst 45%. Het aantal individuele bezoekers nam met ruim 32% toe. Terwijl in 2010 de website maandelijks nog gemiddeld 1.556 keer werd bezocht, steeg het aantal bezoeken in 2011 naar gemid-

deld 2.263 keer per maand (plus 707). Ook het aantal bezoekers steeg fors. In 2010 bezochten maandelijks gemiddeld 983 mensen de website. In 2011 waren er dat gemiddeld 1.299. De site van de VRP wordt dagelijks bijgewerkt en de koppeling tussen de vernieuwde maandelijkse digitale Nieuwsbrief en de site is verbeterd.   www.vrp.be

www.uitjeeigenstad.nl

 [   f oto : R e p o r t e r s   ]

9

10

de kleine ruimte

kalender Tentoonstelling

Congres

WinVorm 2012

Plandag 2012

‘Licht op groen’

‘Planning our Green Heritage’

‘Kerk en Leven’

‘Meer met minder?!’

dinsdag 27 maart 9.30 – 12.30 uur Brugge

donderdag 24 mei 9.30 – 17.00 uur Den Haag

Op 27 maart organiseert de provincie Antwerpen een internationaal congres over het inpassen van erfgoed in groene landschappen. De interactie tussen erfgoed, ruimtelijke planning en landschap - nu en in de toekomst staat er centraal. Hoe kan de ruimtelijke ontwikkeling worden gepland zodat de beoogde multifunctionaliteit van het landschap gegarandeerd blijft, met inbegrip van de bescherming van erfgoed en het gebruik van historische sporen? Hoe wordt er in de praktijk met dat raakvlak tussen landschap, erfgoed en planning omgegaan? Het congres past in het kader van project ‘MaxiGreen’ van de Europese Unie. In de namiddag kunnen deelnemers workshops bijwonen met praktijkvoorbeelden uit Frankrijk, Groot-Brittannië en Vlaanderen.

Ook in 2012 wordt de lezingenreeks ‘West-Vlaanderen in Vorm’ (WinVorm) georganiseerd. Het betreft vijf lezingen rond ruimtelijke kwaliteit en een daguitstap (11 september, Antwerpen). Bedoeling is nieuwe inzichten, concepten en praktijkervaringen samen te brengen. De doelgroep zijn in de eerste plaats WestVlaamse lokale besturen en organisaties en individuen die op zoek zijn naar verfrissende ideeën voor hun projecten. De eerste lezing vindt plaats op 27 maart en gaat over een zinvolle en verantwoorde toekomst voor de WestVlaamse parochiekerken. De focus ligt op toekomstscenario’s en op diverse voorbeelden van geslaagde neven- en herbestemming. Deelnemers dienen zich voor de volledige reeks van vijf lezingen en de daguitstap in te schrijven.

De Plandag is het jaarlijks door de VRP en de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP) georganiseerde treffen van Nederlandse en Vlaamse ruimtelijke planners. Dit jaar vindt de Plandag plaats in het Provinciehuis van Den Haag. Thema is ‘Meer met minder’. Minder overheid en regels bijvoorbeeld. In de Nederlandse planningspraktijk is dat al aan de orde, in Vlaanderen zit het er misschien aan te komen. Er is ook minder geld beschikbaar. Voorts is een aantal zekerheden verdwenen. Groeiprognoses zijn op korte termijn verworden tot krimpscenario’s. En zal de crisis in Zuid-Europa tot nieuwe migratiestromen naar Noord-Europa leiden? Waarschijnlijk zitten er aan die ‘minderverhalen’ ook positieve kanten zoals meer verantwoordelijkheid voor ruimtelijke planners, meer ruimte voor creativiteit, de mogelijkheid om meer strategische keuzen te maken, en meer eigen, lokale initiatieven met meer participatie. Aan de hand van artikels die deelnemers konden inzenden, wordt in de namiddag in verschillende werkgroepen over deze onderwerpen gedebatteerd.

tot 16 december dinsdag tot zondag van 10 tot 18 uur Gent In Gent wonen, werken, winkelen en studeren enkele honderdduizenden mensen. Die moeten het kunnen stellen met relatief weinig openbaar groen. Via het Groenstructuurplan werkt het stadsbestuur aan de niet geringe opdracht om extra ruimte voor groenvoorzieningen te creëren. In dat plan worden de principes van het ruimtelijk structuurplan op het gebied van groen, natuur, bos en landschap in detail uitgewerkt. De toekomstzaal van het stadsmuseum STAM zet tot 16 december het natuur- en groenbeleid van de stad Gent in de kijker. Op de tentoonstelling ‘Licht op groen’ wordt ook duidelijk gemaakt wat de uitdagingen voor de toekomst zijn en welk groenbeleid honderd jaar geleden werd gevoerd. Via een interactief computerspel kunnen bezoekers plaatsnemen op de burgemeesterstoel en ervaren hoe moeilijk of makkelijk het is om beleidsbeslissingen te nemen. Op zondag 15 april en zondag 16 september wordt een fietstocht georganiseerd langs groene realisaties in de stad. Inschrijven via stam@gent.be

dinsdag 27 maart 9 – 16.15 uur De Schorre, Boom

Meer informatie staat op de website van de provincie Antwerpen: www.provant.be.

Deelname kost € 150 voor WestVlaamse gemeentebesturen en € 250 voor andere publieke overheden en deelnemers uit de privésector. Studenten betalen € 25. Inschrijven via Heidi Van Elslande h.vanelslande@ wvi.be. Meer informatie over de lezingenreeks staat op www. west-vlaanderen.be/winvorm.

STAM | Bijlokesite | Godshuizenlaan 2 | 9000 Gent | www.stamgent.be

[   f oto : P h i l e D e p r e z   ]

Deelname: € 115 voor leden van VRP en BNSP | € 150 voor nietleden | € 30 voor studenten. Inschrijven via www.plandag.net.

[   f oto : R e p o r t e r s   ]

[   f oto : R e p o r t e r s   ]

advertentie

11

12

in de tijd

Louis Van der Swaelmen ontwierp in zijn ‘Préliminaires d’Art Civique’ (1916) een vrij omvattende organisatiestructuur voor de ruimtelijke planning in België, met onder meer de oprichting van een ‘Hoge Raad voor Stedebouw’ en van inspectiediensten op regionaal en gemeentelijk niveau.

wet

De lange aanloop naar

in de tijd

de Peter Janssens ruimtelijk planner

Het beleid op het gebied van ruimtelijke ordening kwam tot stand als een lange processie van Echternach: 3 stappen voorwaarts en 2 achterwaarts.

H

et koninkrijk België ontstond in 1830, maar het zou nog vele jaren duren voor de overheid zich over de ruimtelijke planning van het land ging buigen. De eerste wet ter zake (1 februari 1844) gaf de gemeenten de bevoegdheid om wegenplannen op te stellen. In 1858 werden de zogeheten ‘Onteigeningswetten’ goedgekeurd en de wet van 1867 voorzag voor het eerst in aanlegplannen – die moesten helpen de stedelijke sloppenbuurten te saneren. De Huisvestingwet van 1889 stimuleerde de individuele sociale woningbouw buiten de grote agglomeraties. Bij het begin van Wereldoorlog I groeide er internationaal protest tegen de vernieling van het (wereldwijd bekende) Belgische historisch patrimonium. Al in 1915 organiseerden de ‘Union Internationale des Villes’ en de ‘International Garden Cities and Town Planning Association’ in Londen een conferentie over de wederopbouw van ons land. Voorzitter is de (uitgeweken) Belgische katholieke minister van Openbare Werken Joris Helleputte, tevens een invloedrijk architect. Geïnspireerd door de Engelse ‘Town Planning Act’ (1909) en de Nederlandse ‘Woningwet’ (1901) stelde de conferentie voor de toekenning van overheidssubsidies voor de wederopbouw en uitbreiding van steden afhankelijk te maken van een degelijk aanlegplan, goed te keuren door de ‘Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen’. De Belgische regering ging daarop in en vanuit Le Havre vaardigde ze de ‘Besluitwet van 25 augustus 1915’ uit. Zwaar geteisterde gemeenten met aanzienlijke verwoestingen moesten voortaan algemene aanlegplannen opstellen - met daarin de rooilijnen, de bestaande toestand en de gewenste bestemmingswijzigingen (industrie, bewoning, park …). De ‘Bijzondere Commissie voor Monumenten en Landschappen’ diende de plannen goed te keuren en leverde zo de basis voor (her)bouwvergunningen. Verscheidene modernisten leverden hun bijdrage aan dit debat. Louis Van der Swaelmen ontwierp in zijn ‘Préliminaires d’Art Civique’ (1916) een vrij omvattende organisatiestructuur voor de ruimtelijke planning in België, met onder meer gemeentelijke uitbreidings- en verbeterplannen die beantwoorden aan voorschriften op nationaal, streek en gemeentelijk ; algemene richtlijnen in verband met hygiëne,

openbare veiligheid en esthetica; de oprichting van een ‘Hoge Raad voor Stedebouw’ en van inspectiediensten op regionaal en gemeentelijk niveau. Raphaël Verwilghen pleitte in 1919 voor regionale aanlegplannen - vooral voor gebieden in ontwikkeling (zoals het Kempense kolenbekken). Van de planmatige aanpak van de wederopbouw (zoals voorzien in de Besluitwet van 25 augustus 1915) kwam in de praktijk echter niet veel terecht. Het ontbrak de overheid aan goede plannen en technische kennis. Bovendien drong de ‘nieuwe’ mentaliteit nauwelijks door tot bij de gemeentebesturen. Na de oorlog kwam de wederopbouw snel op gang. De nationale overheid probeerde de planmatige aanpak alsnog te redden met de ‘Wet van 8 april 1919 op de aanneming van de gemeenten’. Hoge ‘koninklijke commissarissen’ met ruime bevoegdheden en een betere technische kennis moesten de plannen van de gemeenten opstellen of goedkeuren, en het rijk nam de kosten voor de wederopbouw van de gemeenten op zich. De wetten van 1915 en 1919 hadden in de praktijk weinig effect, vooral wegens het ontbreken van de nodige deskundigheid. Slechts één plan, dat van de gemeente Aarschot, werd officieel goedgekeurd. Het probleem van de wederopbouw bleef echter acuut en de ‘Wet van 10 mei 1919’ gooide het dan ook over een andere boeg: individuele schadegevallen werden met overheidsgeld geregeld - zónder algemeen plan van aanleg. Deze wet betekende een terugkeer naar de vooroorlogse werkwijze: pand per pand en zonder planning.

Jaren 1920  Na de Eerste Wereldoorlog verschoof de aandacht van de stedenbouwkundigen naar de problematische groei van de grote agglomeraties en naar de volkshuisvesting. In 1920 vond het wederopbouwcongres van de ‘Union des Villes’ plaats, waar werd gepleit voor een wet op de uitbreiding van de steden (naar het model van de Nederlandse ‘Woningwet’ en de Britse ‘Town Planning Act’). Voor Louis Van



13

14

in de tijd

De Belgische regering vaardigde vanuit Le Havre de ‘Besluitwet van 25 augustus 1915’ uit. Zwaar geteisterde gemeenten met aanzienlijke verwoestingen moesten voortaan algemene aanlegplannen opstellen.

in de tijd

Van de planmatige aanpak van de wederopbouw (zoals voorzien in de Besluitwet van 25 augustus 1915) kwam in de praktijk echter niet veel terecht.

der Swaelmen ging het daarbij vooral om het bepalen van ‘de geschikte plaats voor de vestiging van wijken en complexen voor volkwoningbouw‘. Aansluitend werkte de Luikse stadsingenieur Pol De Bruyne op de congressen van de ‘Union des Villes et Communes Belges’ (1924 en 1925) een wetsvoorstel uit dat een aantal gemeenten in grote agglomeraties zou verplichten tot het opmaken van aanlegplannen. De Bestendige Deputatie zou adviseren, de ‘Hogere Commissie voor de Urbanisatie’ goedkeuren. Pas in 1932 diende de voorzitter van de ‘Belgische Vereniging voor Steden en Gemeenten’ (de socialistische senator Emile Vinck) het voorstel in bij de Senaat - waar het meteen strandde. In 1919 werd de ‘Nationale Maatschappij voor Goedkope Woningen en Woonvertrekken’ (NMGWW) opgericht. Aanvankelijk probeerde die de acute woningnood aan te pakken met de realisatie van tuinwijken. Modernistische stedenbouwkundigen (onder wie Raphaël Verwilghen en Louis Van der Swaelmen) pleitten voor een planmatige spreiding van die tuinwijken: een ring van tuinwijken rond Brussel, een lijnstad in de Gentse kanaalzone (te beginnen met de nog bestaande tuinwijk ‘Klein Rusland’ in Zelzate). Tuinwijken kregen echter vrij snel de naam ‘socialistische bolwerken’ te zijn. En dat zinde de NMGWW niet. Vanaf 1922 bemoeilijkte ze het werk van de woningbouwverenigingen en voerde ze een premiestelsel in dat gericht was op indviduele aankoop. Daarmee ging een mooie kans verloren om - via volkshuisvesting - in stedelijke agglomeraties aan regionale planning te doen.

Jaren 1930 De grote agglomeraties dijden steeds verder uit en een aantal modernistische stedenbouwkundigen (Bourgeois, Brunfaut…) pleitte voor een autoritair en centralistisch gezag op het niveau van de agglomeraties - om zo de gemeentelijke versnippering te overstijgen. De verstrakking van de plangedachte in de stedenbouw liep aldus parallel met de opkomst van de planmatige organisatie van de economie, zoals vormgegeven in het ‘Plan van de Arbeid’ van de socialist Hendrik De Man (1933, geïnspireerd door John Maynard Keynes en William Beveridge). In 1936 richtte De Man (ondertussen minister van Openbare Werken in de regering Paul Van Zeeland) de ‘Commissie van Advies

inzake Urbanisme’ op, met stedenbouwkundigen zoals Victor Bourgeois, Victor Horta en Henri Van De Velde, die de regering rechtstreeks konden adviseren. Koninklijk Commisaris Georges baron Holvoet stelde in 1937 voor om in de grote agglomeraties een ‘Intercommunale Raad’ op te richten, bestaande uit de burgemeester van de kernstad en afgevaardigden van de omliggende gemeenten. Die raad zou onder meer bevoegd worden voor ruimtelijke ordening. De ‘Commissie van Advies inzake Urbanisme’ ging in 1937 op in het ‘Studiecentrum voor Hervorming van de Staat’, onder leiding van baron Houtart, de provinciegouverneur van Brabant. Dat centrum stelde in opdracht van Minister van Openbare Werken Joseph Merlot een wetsontwerp op dat in drie planniveaus voorzag: algemene voorschriften (voor het hele grondgebied of een deel ervan), regionale inrichtingsplannen en gemeentelijke uitbreidingsplannen. Minister Merlot wilde het wetsontwerp indienen, maar de Duitse inval (10 mei 1940) en de daaropvolgende bezetting van België beslisten daar anders over.

Tweede Wereldoorlog Op 12 september 1940, nauwelijks vier maanden na de Duitse inval, vaardigden de Secretarissen-Generaal een Besluit uit ‘betreffende de urbanisatie van bepaalde gemeenten met het oog op ‘s lands wederopbouw’. Dat besluit bouwde deels voort op het voorstel van het Studiecentrum van 1939, maar de bevoegdheden werden veel sterker gecentraliseerd – met name bij het pas opgerichte ‘CommissariaatGeneraal voor de Wederopbouw’. Charles Verwilghen werd Commissaris-Generaal. Zijn broer, de stedenbouwkundige Raphaël Verwilghen, ging de dienst ‘Wederopbouw’ leiden. Die dienst bestond uit vier secties: de sectie ‘planologie’ voor de opmaak van een nationaal plan (onder leiding van René Soetewey), de sectie ‘urbanisatie’ voor de controle op de lokale en regionale administraties, de sectie ‘architectuur’ voor de architecturale aspecten (onder leiding van Henri Van de Velde) en de sectie ‘archeologie’ voor de restauratie van monumenten. Provinciale en regionale commissarissen adviseerden het Commissariaat-Generaal in materies betreffende lokale en bovenlokale plannen. Tijdens de oorlog centraliseerde het Commissariaat-Generaal nagenoeg volledig de planmatige aanpak van de ruimtelijke ordening



15

18

de W E T

na

komertje België is helemaal geen

DE WET

Dirk Lindemans advocaat Liedekerke, Wolters, Waelbroeck, Kirkpatrick

De wet van 1962 is erg verdienstelijk geweest om de ideeën over ruimtelijke ordening te laten evolueren naar het ‘ordenen op basis van een visie op de ontwikkeling van het gehele land’. Al heeft het lang geduurd vooraleer die ideeën ook concreet en zichtbaar werden in de praktijk.

D

e idee van een grote planmatige ordening van ons land leefde al ten tijde van Leopold II - diens verwezenlijkingen op het gebied van stadsontwikkeling spreken voor zich. En al in 1915 (25 augustus) keurde het ‘Belgium Townplanning Committee’ in Londen de besluitwet goed die de naoorlogse wederopbouw moest regelen. Later volgden de ‘Dagen van Stedenbouw en Woningwezen’, georganiseerd door de Belgische Vereniging van Steden en Gemeenten en het in 1936 door de minister van Openbare Werken opgerichte Bureau voor Urbanisatie. In 1931 was er het door het Verbond van Gemeentelijke Ingenieurs opgestelde wetsvoorstel Vinck over ‘de urbanisatie van steden en gemeenten’. De daaropvolgende Commissie van Advies inzake Stedenbouw maakte een eerste voorontwerp van een wet op de stedenbouw. Al die jaren werd, ook bij ons, de visie op ruimtelijke ontwikkeling sterk beïnvloed door de ‘Congres Internationaux d’Architecture Moderne’ (CIAM), een internationaal architectuurplatform dat tussen 1928 en 1959 vernieuwende ideeën over architectuur en stadsplanning lanceerde. Nieuw waren onder meer de scheiding van functies (wonen, werken, ontspanning), de oprichting van afzonderlijke zones voor de tertiaire sector en het via massale sloop saneren van krottenwijken. Al die ideeën gingen geleidelijk aan het denken over en het werken aan een goede ruimtelijke planning doordringen en hadden - met de nodige vertraging – grote invloed op de stedenbouwwet en de uitvoering daarvan.

Voorbereiding van de wet Tijdens de regering Achiel Van Acker IV (1954 – 1958) kende ons land een economische heropleving en werd er intens geïnvesteerd in openbare werken - dat moest werkgelegenheid en welvaart met zich meebrengen. In dat kader werd het Wegenfonds opgericht (wet van 9 augustus 1955) om autosnelwegen aan te leggen. Ook de haven van Antwerpen breidde voortdurend uit en met het oog op de Wereldtentoonstelling van 1958 moesten de wegen naar Brussel gron-

dig worden aangepakt en verbeterd. Om die bouwwoede enigszins in goede banen te leiden werd bij Koninklijk Besluit van 15 januari 1957 de Gemengde Commissie voor de Stedenbouw opgericht. Die moest stedenbouwkundige wetgeving voorbereiden (zie ook ‘De lange aanloop naar de wet’, de bijdrage van Peter Janssens elders in dit nummer). De Gemengde Commissie kreeg een dubbele opdracht ‘ten einde de parlementaire werkzaamheden te vergemakkelijken’: 1. De resultaten onderzoeken van de toepassing van de Besluitwet van 2 december 1946 (de naoorlogse heropbouwwetgeving). 2. De beginselen vastleggen die aan de nieuwe stedenbouwwetgeving ten grondslag moesten liggen. De eerste opdracht was heikel, aangezien het de evaluatie betrof van de aanpak van de commissaris-generaal, de (niet altijd even geliefde) vertegenwoordiger van de minister. Die commissaris-generaal had ten gevolge van de Besluitwet van 1946 de almacht om (bij de wederopbouw) bouwvergunningen te verstrekken of te weigeren, bovenop de bouwvergunning die in vele steden en gemeenten al vereist was. Zijn positie was nog versterkt door de oprichting (besluit van 31 mei 1945) van het Bestuur van Stedenbouw. Het centralistisch optreden dat daaruit volgde, viel niet altijd te verzoenen met de lokale verzuchtingen en nog minder met de wensen van de vele bouwlustigen. Voordien – op de wederopbouwregeling na de Eerste Wereldoorlog na - was stedenbouw immers altijd een louter plaatselijke aangelegenheid geweest met de gemeentelijke rooilijnregeling, de gemeentelijke politiebevoegdheid inzake hygiëne en veiligheid, en de gemeentelijke bevoegdheid voor het wegennet en buurtwegregeling. Dat waren overigens allemaal instrumenten die dateerden uit de negentiende eeuw. Voor haar tweede opdracht kon de Gemengde Commissie uitgaan van acht eerder door de regering bepaalde principes. Het is

‘De wet van 29 maart 1962 was een enorme stap voorwaarts’



19

24

de W E T

De Engelse ruimtelijke planning werd sterk beïnvloed door de filosofie van Ebenezer Howard: iedereen moest kunnen wonen in een eigen (vrijstaand) huis in een groene omgeving. [  f oto : M a r ya n E va n s Pic tures/Reporters ]

Stap voorwaarts De hierboven geschetste internationale situatie maakt het mogelijk om met iets meer nuance de verdiensten van onze eigen wet op de stedenbouw in kaart te brengen. De Belgische wet kwam op zijn tijd en is, anders dan vaak wordt beweerd, helemaal geen nakomertje in Europa. De wet van 29 maart 1962 was een enorme stap voorwaarts in de totstandkoming van een regelgevend kader voor de ruimtelijke ordening. Maar de filosofie die eraan ten grondslag lag, werd zeker niet gedeeld door alle instanties - en nog minder door de bevolking. Al in 1966 maakte advocaat Walter Weyts een – naar hij zelf schrijft - weinig hoopgevende balans op (Beschouwingen over stedenbouw en ruimtelijke ordening). Enkele van zijn conclusies waren: 1. Er zijn te veel negatieve reacties van de modale burger. 2. Op 31 december 1962 waren er 2079 BPA, drie jaar later waren er nauwelijks 269 bijgekomen. 3. In 1966 hadden 220 gemeenten een APA, maar daar waren bijna geen landelijke gemeenten bij. Veel instanties bleken moeilijk te kunnen leven met de eigendomsbeperkingen die uit de toepassing van de wet zouden voortvloeien. Het parlement had dit al voorvoeld en wilde daarom de planschaderegeling niet bij de Raad van State onderbrengen, hoewel dit rechtscollege toch al bevoegd was voor ‘buitengewone’ schade. In zijn rechtspraak had de Raad van State zich in zulke schadedossiers immers nogal krenterig getoond. Het planningsproces kwam ook veel trager op gang dan aanvankelijk bedoeld. Bovendien verliep dat proces ook helemaal anders dan verhoopt. De centrale overheid moest een coördinerende en stimulerende rol spelen en een kader tot stand brengen waarbinnen

de gemeenten aan planmatige ruimtelijke ordening zouden kunnen doen. Dat was de bedoeling. Maar die idee is dus ontaard – letterlijk ‘van aard veranderd’ – in een erg centraal gestuurde, bijna perceelsgewijze ordening van het land via de gewestplannen. De gemeenten konden enkel nog meer gedetailleerde plannen opstellen die desnoods van de gewestplannen mochten afwijken. En zelfs die afwijkingsmogelijkheid is nadien door de rechtspraak van de Raad van State zodanig afgezwakt dat ze eigenlijk inhoudsloos werd. Dat droeg zeker niet bij tot goede ruimtelijke ordening, laat staan dat die ordening ook nog eens door de lokale overheden gedragen werd. Bovendien was er nauwelijks aandacht voor de handhaving van de wet – dat was vooral het gevolg van het gebrek aan mankracht en gespecialiseerde diensten, eerst op federaal en later op gewestelijk niveau. De opvatting dat ‘alles wat niet verboden is, toegelaten is’ – en dus ook moet worden vergund, bleef dan ook lange tijd bijzonder hardnekkig leven.

Verjaardag De wet van 1962 is, samengevat, erg verdienstelijk geweest om de ideeën over ruimtelijke ordening te laten evolueren naar het ‘ordenen op basis van een visie op de ontwikkeling van het gehele land’. Het heeft echter zeer lang geduurd vooraleer die ideeën ook concreet en zichtbaar werden in de praktijk. Vijftig jaar stedenbouwwet mag dus zeker worden gevierd - maar met zin voor nuancering: het verschil tussen theorie en praktijk bleef te lang te groot, en een aantal initiële doelstellingen van de wet pakten heel anders uit. Maar dat België helemaal achteraan bengelde in het rijtje landen met een wetgeving ruimtelijke ordening voor het hele grondgebied, is een hardnekkige mythe.

S e l e c t i e va n g e r a a d p l e e g d e l i t e r at u u r o v e r d e w e t va n 2 9 m a a r t 1 9 6 2   B e l g i ë : BRICMONT, G., Aménagement du territoire et urbanisme. Commentaire de la loi du 29 mars 1962, Brussel, Larcier, 1963 |  BURE, V., “Voirie et construction” in Les Novelles, Lois politiques et administratives, Deel IV, 1955 |  DE TOLLENAERE, V., “Urbanisme. Loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme”, Revue de l’Administration, 1962, 149 – 159, 173 – 197 en 237 – 259 |  HOEFFLER, J., “Note historique sur l’urbanisme en Belgique, la place royale à Bruxelles”, Mouvement Communal, 1966, 73 – 86 | HOUTART, A., “L’urbanisme et la loi”, Belgique Judiciaire, 1938, 65 – 82 |  ROOSENS, A.R., Ruimtelijke ordening en stedebouw, Brussel, VBSG, 1963 |  VAN DAMME, M., “Van organieke (stedenbouw)wet van 29 maart 1962 naar ruimtelijke Ordeningsdecreet van 18 mei 1999: een beknopt historisch overzicht”, in Handboek Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, Deel I, (B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE en G. |  DEBERSAQUES, eds.) Brugge, Die Keure, 2011 |  VANDEN BORRE Ph. en SENELLE, R, Ruimtelijke ordening en stedebouw, Brugge, Die Keure, 1965 |  VRANCKX, A., Preadvies betreffende de ruimtelijke ordening in België, Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Zwolle, Tjeenk Willink, 1961 |  WASTIELS, F., Bouwpolitie in Administratief Lexicon, Brugge, Die Keure, 1965 (en de latere versies) |  WEYTS, W., “Beschouwingen over stedebouw en ruimtelijke ordening”, Rechtskundig Weekblad, 1966-67, 675 – 690 |  WILKIN, R., Voirie et alignement – L’urbanisme et construction, Brussel, Bruylant, 1964 |  Selectie van geraadpleegde literatuur over ste de n b o u w e n ru imte lijk e orde n in g in het bu i te n l a n d: BRENNER, M., Öffentliches Baurecht, Heidelberg, C.F. Müller Verlag, 2009 |  CAMERON BLACKHALL, J., Planning Law and Practice, Oxon, Cavendish Publishing, 2008 |  CHARLES, H., Droit de l’urbanisme, PUF, coll. Thémis, 1997 |  HEAP, D (Sir), An Outline of Planning Law, London, Sweet&Maxwell, 1987 |  JACQUOT H en PRIET, F, Droit de l’Urbanisme, Coll. Précis Dalloz, Parijs, Dalloz,2004 | X., De ruimte van Nederland: startnota ruimtelijke ordening 1999, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

n

26

P lanningsinstrumenten

Jef Van den Broeck pleit voor een fundamenteel onderscheid tussen ruimtelijk beleid aan de ene kant en (geïntegreerd) vergunningen- en handhavingsbeleid en claimbeleid aan de andere kant. Hij roept op tot het creëren van een geschikt en apart instrumentarium voor het realiseren van beide doelstellingen. Door te voorzien in te grote woonzones is de ruimte voor voortgaande stedelijke uitdijing gecreëerd. [   f oto : R e p o r t e r s | M i c h e l G o u v e r n e u r ]

wet

Een schizofrene

P lanningsinstrumenten

Jef Van den Broeck emeritus hoogleraar KU Leuven

I

n de principes die aan de basis liggen van de wet op de Stedenbouw van 1962 en de manier waarop die tot stand kwam, zit het schizofrene karakter ingebouwd. In het eerste artikel van de wet wordt de inrichtingskwaliteit van de ruimte als doelstelling naar voren geschoven: ‘De ordening van een gemeente moet worden bekeken en ontworpen vanuit een drievoudig oogpunt, estetisch, sociaal en economisch en met het doel ’s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren‘. Maar alle andere principes en artikels zijn overwegend procedureel en gericht op de rechtszekerheid van de burger. Dat is te begrijpen als men de samenstelling van de ‘Gemengde Commissie voor de Stedenbouw’ bekijkt: onder de leden bevond zich niet één stedenbouwkundige (Vermeersch, ca. 1984). De wet groeide dan ook uit tot een juridisch kader voor het vergunningenbeleid. Dat staat haaks op het - nooit goedgekeurde - wetsvoorstel Vinck jr. en consorten (1954), waarin een sterk inhoudelijk engagement tot uiting kwam en dat getuigde van inzicht in het noodzakelijke dynamische en procesmatige karakter van planning. De uitvoerders van de wet - zowel de ontwerpers van de streekstudies, gewestplannen en de gemeentelijke plannen als de bevoegde administratie en beleidsverantwoordelijken - werden uiteraard met die dubbelzinnigheid geconfronteerd. De enen zagen de wet als een middel om ruimtelijke kwaliteit te realiseren, anderen om burenruzies te beslechten, om rechtszekerheid te garanderen of politiek dienstbetoon (en corruptie) te voorkomen. Nog anderen hoopten vooral ruimtelijke claims af te dwingen. De ontwerpers van de wet hadden daarenboven geen zicht op inhoud en vorm van het nieuwe uitvoeringsinstrumentarium. Gemeentebesturen, (groot-)grondeigenaars, verkavelaars, architecten en landmeters wisten van meet af aan welke mogelijkheden de wet bood. Op een informatievergadering in 1962 over inhoud en betekenis van de wet - waarop ik als student aanwezig was - waren ze aandachtige toehoorders. Ze hadden snel door dat het verkavelingsplan hét instrument was om op korte termijn op legale wijze bouwgrond te creëren. De beoogde en ingebouwde hiërarchie van

‘Wij moeten streven naar instrumenten die verandering mogelijk maken’



27

Geen schoo

32

G ewestplannen

nheidsprijs

G ewestplannen

wel een stap in de goede richting Roger Liekens gewezen afdelingshoofd Afdeling Ruimtelijke Planning/RWO

Achttien jaar na de wet werd in 1980 ook het laatste gewestplan goedgekeurd. Vrijwel onmiddellijk werden die plannen door het beleid weer uitgehold. Wat waren de sterke en zwakke punten van de gewestplannen? Een terugblik.

O

p 1 september 1980 werd met het gewestplan Limburgs Maasland het laatste van de 25 Vlaamse gewestplannen bij Koninklijk Besluit goedgekeurd. Daarmee werd een belangrijke periode in de beleidsvoering op het gebied van de Vlaamse ruimtelijke ordening afgesloten. Die periode nam een aanvang in 1965, toen minister van Openbare Werken Jos De Saeger (CVP, ook bevoegd voor ruimtelijke ordening) aan een aantal privébureaus de opdracht gaf gewestplannen op te stellen. De op 22 maart 1962 goedgekeurde wet ‘houdende organisatie van de stedebouw en de ruimtelijke ordening’ (Staatsblad 29 maart 1962) vormde de rechtsgrond voor deze gewestplannen. Vóór de inwerkingtreding van die wet van 1962 konden eigenaars meestal naar eigen inzicht verkavelen. De besluitwet van 2 december 1946 (die tot 1962 de ruimtelijke ordening regelde) was immers slechts van toepassing op bij Koninklijk Besluit aangewezen gemeenten. Die besluitwet legde vooral de nadruk op het opstellen van gemeentelijke plannen van aanleg. Met weinig succes evenwel, aangezien in 1960 minder dan tien procent van de Belgische gemeenten een Algemeen Plan van Aanleg (APA) had laten opstellen. Die APA lieten bovendien erg veel bebouwing toe. Aan de snelle wederopbouw van het land was weinig of geen ruimtelijke planning aan te pas gekomen. De wet van 1962 voorzag op het bovengemeentelijk niveau in een nationaal plan en in streek- en gewestplannen. Op gemeentelijk niveau waren de Algemene en Bijzondere Plannen van Aanleg de planningsinstrumenten. Het nationaal plan en de streekplannen werden nooit opgesteld. Spanningen tussen de taalgemeenschappen maakten het opstellen van een nationaal plan onmogelijk. En de begin jaren 1960 door de studiebureaus gemaakte streekstudies werden in eerste instantie gebruikt als sociaaleconomische ontwikkelingsprogramma’s voor de betrokken regio’s. Die streekstudies boden ook geen kader voor de talrijke bouw- en verkavelingsaanvragen. Er werd nog altijd zonder toetskader vergund. En er werd duchtig verkaveld!

In de periode 1962-1968 werden in België jaarlijks meer dan 8.000 verkavelingen met elk gemiddeld 7 à 8 bouwpercelen geregistreerd. Aan die verkavelingen was geen bouwverplichting en al evenmin een houdbaarheidsdatum gekoppeld. Bovendien had de meerderheid van de afgegeven bouwvergunningen betrekking op terreinen buiten deze verkavelingen! De ruimtelijke wanorde werd beleidsmatig georganiseerd. Ook op het lokale niveau ondernamen gemeentebesturen weinig of niets tegen de wildbouw en de verloedering van de ruimte. Om daarin verandering te brengen, besliste Jos De Saeger eind 1965 dus dat voor het volledige grondgebied van België gewestplannen moesten worden opgesteld. Externe studiebureaus werden daartoe aangesteld en binnen het Bestuur van de Ruimtelijke Ordening zou de nieuw opgerichte Dienst Algemeen Beleid van de Ruimtelijke Ordening (DABRO) het planningswerk coördineren. De minister had ook de basisbeginselen voor het opstellen van de gewestplannen vastgelegd1: • gelijktijdige aanpak voor het hele land; • opstelling van de plannen op basis van de ‘physical planning’ en dus van de optimale bodembestemming; • vroege consultatie van de bevolking door middel van een dubbele raadpleging van aan de ene kant de gewestelijke adviescomités (op initiatief van de provinciale deputaties samengesteld) en aan de andere kant de gemeentebesturen; • inhoudelijke stroomlijning (artikel 12 van de wet): 1. situering van de bestaande toestand; 2. maatregelen van aanleg, vereist om te voldoen aan de economische en sociale behoeften van het gewest; 3. maatregelen ter verbetering van het net van de hoofdverkeerswegen. 1 Cepess, 1968, blz 6.



33

40

Afwijken is de regel

P raktijk

Arnold Desmet  ere-afdelingshoofd RWO

Na al die jaren onze zonevreemde gebouwen te hebben gekoesterd, is het intellectueel oneerlijk te blijven dromen dat we er ooit zullen in slagen die te doen verdwijnen. Afwijkingen blijken immers van nature bij de vaste regels te horen.

I

n ruimtelijke ordening wordt een permanente strijd gevoerd tussen vraag naar en aanbod van ruimte, tussen behoeften en voorzieningen, tussen planning en uitvoering, tussen droom en realiteit, tussen rechtszekerheid en flexibiliteit, tussen handhaving en ordeloosheid, tussen de plannende overheid en de toeziende burger. In dit spanningsveld staan wij naar aanleiding van vijftig jaar Stedenbouwwet even stil bij het verhaal van de afwijkingen van de voorschriften van de gewestplannen en hoe de wetgever daarmee is omgegaan. Die afwijkingen betreffen in hoofdzaak zonevreemde gebouwen. De Stedenbouwwet had niet voorzien in een regeling voor bestaande gebouwen die na het van kracht worden van de plannen van aanleg in een gebied kwamen te liggen waar ze wegens hun bestemming of gebruik niet thuishoren. Er was alleen bepaald dat de plannen van aanleg de bestaande toestand beschreven, meer niet. De juridische situatie van de op basis van de afwijkingsbepalingen nieuw toegestane gebouwen was evenmin duidelijk. Bovendien bleven vergunningen van kracht. Wij beperken ons in dit artikel tot de gewestplannen omdat die het eerste planningsinstrument waren dat het hele Vlaamse grondgebied bestreek en waarvoor bovennoemde spanningen concreet tot uiting kwamen - en nog altijd komen. In het bestek van dit artikel laten we het soms spitsvondige verschil tussen afwijkingen en uitzonderingen gemakshalve buiten beschouwing. De strijd tussen afwijkingen en vaste regels van de gewestplanvoorschriften werd door de wetgever vooral met minidecreten gevoerd. Bij de uitvoerende macht gebeurde dat met richtlijnen, instructies en omzendbrieven.

Voorgeschiedenis Vóór de wet van 29 maart 1962 bestond er in België eigenlijk geen plannende ruimtelijke ordening, op enkele stedelijke en wederopbouwprojecten na. De Stedenbouwwet is vaak een zeer degelijke wet genoemd, met goede bedoelingen en veel mogelijkheden. Maar hij werd door de bevoegde overheden slecht toegepast. De wet voorzag in een hiërarchisch planinstrumentarium dat van hoog tot laag kon worden verfijnd, gedetailleerd en omkaderd met ‘surveys’, sectoranaly-

ses en ruimtelijk onderzoek. In zekere zin kan dat worden vergeleken met de wijze waarop structuurplanning als leidraad voor de ruimtelijke uitvoeringsplannen zou moeten worden gebruikt. Al snel bleek evenwel dat de overheid niet bereid was haar vrijheid om een lukraak en ongeordend vergunningenbeleid te voeren, voor geplande ordening te ruilen. Aangezien er van de grote plannen (nationaal plan en streekplan, zie artikel ‘Een schizofrene wet’ van Jef Van den Broeck elders in dit nummer) niets in huis kwam, werd beslist deze stappen over te slaan en maar meteen gewestplannen op te stellen. De ouderen onder ons herinneren zich nog het beeld van de kartonnen dozen waarin – de door studiebureaus in samenspraak met de administratie opgestelde – voorontwerpen van gewestplannen opgeborgen werden. Achteraf gezien waren dat de echte gewestplannen met ruim bemeten voorzieningen voor de belangrijkste ruimtelijke behoeften. Die plannen zouden nadien worden verfijnd in gemeentelijke algemene (APA) en bijzondere plannen van aanleg (BPA) en in verkavelingen. Samen met de ontwerpgewestplannen zijn ook de goede bedoelingen van de wetgever ten aanzien van de gewestplannen opgeborgen. Tussen 1973 en 1980 werden de gewestplannen als een soort van politieke dictaten opgesteld door het grootste vastgoedkantoor van Vlaanderen - de opeenvolgende kabinetten van de ministers van Ruimtelijke Ordening. Het werden gedetailleerde plannen, doorspekt met overjaarse belangenvermenging en politiek cliëntelisme. Het enige positieve eraan was dat ze bestonden. De Stedenbouwwet was erg karig in de beschrijving van wat gewestplannen moesten bevatten. Het ging om het in kaart brengen van de bestaande toestand, maatregelen van aanleg vereist om te voldoen aan de economische en sociale behoeften van het gewest, en maatregelen ter verbetering van het net van de belangrijkste verkeerswegen. Aangezien de Stedenbouwwet nagenoeg niets zei over de wijze waarop de uitvoerende macht die gewestplannen concreet moest opstellen en ten uitvoer leggen, werd dan maar een op artikel 67 van de Grondwet gebaseerd uitvoeringsbesluit gemaakt, namelijk het Koninklijk Besluit (KB) van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van ontwerpgewestplannen en gewestplannen.

P raktijk

41

‘In ruimtelijk echt kwetsbare gebieden moeten wij een effectief herstelbeleid voeren’

Vaste regels, beperkte afwijkingen Met dat KB lag het stramien vast waarop de gewestplannen op het gebied van bestemming en bodemgebruik zouden worden gebaseerd. Volgens goede Belgische traditie werden ook in de ‘voorschriften betreffende de toepassing van de gewestplannen’ de eerste afwijkingsmogelijkheden opgenomen. De overheid mocht buiten de daartoe bestemde zones bouwwerken voor openbare diensten en gemeenschapsvoorzieningen toestaan (artikel 20). Bestaande (nu zonevreemd genoemde) gebouwen, mochten worden verbouwd met maximum 20% volume-uitbreiding (artikel 21). Binnen een huizengroep mocht er ‘opgevuld’ worden en gebouwen die als woning hadden gediend of die deel uitmaakten van een bewoond geheel, mochten voor bewoning worden ingericht (artikel 23). Tenslotte mochten zonevreemde gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke bedrijven hun exploitatie voortzetten - de vergunning kon ook nog eens met tien jaar worden verlengd (artikel 22). Ten tijde van de goedkeuring van de eerste gewestplannen hadden de bevoegde staatssecretarissen nog de bedoeling deze voorziene afwijkingen in beperkte mate en louter bij wijze van gedoogzaamheid toe te staan. De gewestplannen zouden immers maar op termijn worden gerealiseerd. Dat leidde onder meer tot een gedoogbeleid ten aanzien van bestaande zonevreemde bebouwing. Staatssecretaris Mark Eyskens (CD&V) was de eerste die toegaf dat de optie om zonevreemde bebouwing te doen verdwijnen, niet realistisch was en eigenlijk door niemand werd gewenst. De dualiteit tussen het in stand houden van het gebouwenpatrimonium en het onverkort realiseren van de vastgelegde bestemmingen was te groot om een oplossing te vinden

De voederfabriek Versele-Laga in Deinze. De oorspronkelijke fabriek bevond zich op de rechteroever van de Leie. Aangezien de richtlijn bepaalde dat de uitbreiding ‘fysiek moest aansluiten bij de bestaande gebouwen’ werd een passerelle over de Leie gelegd. De ruimtelijke aansluiting was er. En zo mocht het bedrijf met 100% uitbreiden, in het prachtige landschap op de linkeroever van Leie.

voor al die individuele gevallen. Wie geloofde in het absolute eigendomsrecht vond het normaal dat bestaande gebouwen voor altijd in stand mochten worden gehouden, niet alleen door onderhoudswerkzaamheden maar ook door her- en verbouwingswerkzaamheden. Sindsdien hebben de gewestplannen en de afwijkingen van die plannen een problematisch huwelijk gesloten. Na de goedkeuring van de eerste ontwerpgewestplannen bleek al snel dat de voorschriften van die gewestplannen en zeker de afwijkingsregeling in de praktijk tot veel interpretatiemoeilijkheden en willekeur leidden. Op vraag van de opeenvolgende staatssecretariaten begon de betrokken administratie toelichtingen de wereld in te sturen die veel ruimere mogelijkheden boden dan wat in het KB van 28 december 1972 was bepaald. Bovendien kregen die toelichtingen een bijna reglementair karakter. Het was dan ook voor de Raad van State later niet moeilijk om te constateren dat die toelichtingen als pseudowetgeving geen enkele juridische waarde hadden.

Opgefokte afwijkingsmogelijkheden Aangezien de afwijkingsbepalingen van het KB van 28 december 1972 ruim interpreteerbaar bleken te zijn en de toepassing te beperkt werd geacht, werd in richtlijnen, instructies, parlementaire antwoorden en omzendbrieven uiteengezet hoe die bepalingen door de betrokken administratie soepel konden worden toegepast. De praktijk wees immers uit dat het toestaan van die uitzonderingen de regel was gewor-



44

Planning voorbij de welvaartsstaat In de planning van de toekomst vervult de burgermaatschappij waarschijnlijk een belangrijke rol en speelt de overheid niet langer de hoofdrol. Het is een vorm van planning waarin kleinschaligheid, tijdelijkheid en geleidelijkheid weer een rol zullen spelen.

opinie

Tom Coppens  docent Artesis Hogeschool

“De ruimtelijke ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten wordt vastgesteld in plannen. Die ordening wordt ontworpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ‘s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren”. Met die torenhoge ambitie opent de wet van 29 maart 1962. Die zin past volledig in de tijdsgeest. Vijftig jaar geleden had de verstedelijking van België ten gevolge van de naoorlogse babyboom en de economische expansie een rotvaart gekregen, waardoor de behoefte aan sturing van de ruimtelijke ontwikkelingen steeds manifester werd. De snelle ontwikkeling van het land gebeurde immers zonder enige coördinatie: verkavelingen doken onverwachts en op vaak slecht ontsloten plaatsen op in het landschap en voor de nieuwe, grootschalige industrie was er geen plek meer in de stad. Tot 1962 had de overheid de ruimtelijke ontwikkeling van het land slechts sporadisch en op selectieve wijze gestuurd. Met de wet werd voor het eerst een door de nationale overheid gecoördineerd stelsel van gebiedsdekkende bestemmingsplannen ingevoerd. Uiteindelijk zouden vooral de gewestplannen, de bijzondere plannen van aanleg en in mindere mate de algemene plannen van aanleg daadwerkelijk als instrument worden gebruikt. Het opstellen van de gewestplannen in de jaren 1960 en 1970 vond plaats in een klimaat van sterk vooruitgangsoptimisme – en dus was er op

die plannen veel ruimte voorzien voor extra woningen, infrastructuur en bedrijventerreinen. De uitwerking van die plannen was een in hoofdzaak technische aangelegenheid van ruimtelijk planners en architecten, die op dat moment erg overtuigd waren van het nut van functiescheiding en zonering. Planning was voor de witte jassen. Toch werden die technocraten maatschappelijk getolereerd. Er heerste immers een brede maatschappelijke consensus over het nut van bestemmingsplannen en overheidssturing: de gezinnen waren opgetogen over de nieuwe huizen op de talloze kavels, bedrijven kregen nieuwe expansiemogelijkheden op afgezonderde bedrijventerreinen, de boeren zagen hun landbouwareaal beschermd, voor de geplande wegen kwamen er reservatiestroken en ‘s lands natuurschoon zou ongeschonden blijven. Nieuwe toverwoorden

Toenemende twijfel over de eindigheid van de economische groei en de wereldwijde crisis van het Fordistisch kapitalisme brachten in de jaren 1970 het naoorlogse groeimodel abrupt tot stilstand. Tegelijkertijd kwamen er de eerste barsten in de consensus over bestemmingsplanning. Postmoderne filosofen verkondigden wereldwijd hun overtuiging dat wetenschap en techniek in crisis verkeerden. Het stemgedrag van de kiezer werd hoe langer hoe volatieler en de traditionele politieke zuilen brokkelden af. Hoogopgeleiden organiseer-

den zich in nieuwe burgerbewegingen en fulmineerden tegen de door de planningsfiasco’s van voortvarende planners, architecten en stedenbouwers veroorzaakte kaalslag in broze stedelijke weefsels. ­Academici uit alle landen vroegen zich steeds luider af of technocratische bestemmingsplanning wel het juiste sturingsinstrument was voor ruimtelijke ontwikkelingen. Kortom, nog voor ze helemaal waren uitgevoerd, vielen de gewestplannen al in ongenade. Structuurplanning, burgerparticipatie, kleinschaligheid, stadsvernieuwing en ecologie (toen nog ekologie) worden de nieuwe deviezen. De witte jas van de planner wordt ingeruild voor een stel sandalen en Noorse sokken. Terwijl ruimtelijk planners, filosofen, academici, milieubewegers en feministen hun zoektocht naar meer efficiënte en rechtvaardige planningsmodellen aanvingen, bleef de Belg het landschap met groot enthousiasme aan flarden verkavelen. In de blinde vlek die ten gevolge van de heroriëntatie van planning ontstond, verschraalde het ambitieuze, nationaal maatschappelijk project van de wet van 1962 , tot een systeem van plat lokaal dienstbetoon, uitzonderingsplanning, en soms verfoeilijk gesjoemel. In de jaren 1990 ontstond een vernieuwd geloof in de mogelijkheden van overheidssturing en ruimtelijke planning. Dit keer werd dat geloof niet geput uit economische vooruitgang, maar stoelde het op

45

Ingrijpende fysiek strategische prestigeprojecten worden maatschappelijk steeds minder aanvaard en stuiten steeds vaker op semiprofessioneel georganiseerd bewonersprotest. [  f oto : r e p o r t e r s | N i c k H a n n e s  ]

de bittere noodzaak om de verschroeiende mondiale concurrentie het hoofd te kunnen bieden. In Vlaanderen werd dit elan nog versterkt door de regionalisering van het ruimtelijke beleid en de wens een eigen Vlaams project gestalte te geven. Vreemd genoeg was het vernieuwd geloof in ruimtelijke planning het gevolg van een neoliberaal pact tussen overheid en markt. Terwijl overheidsingrepen in het verleden vaak als correcties op de privémarkt werden gezien, werden overheid en privésector nu plotseling bondgenoten. Ruimtelijke planning werd selectief en strategisch: gericht op grote sleutelprojecten (stationsomgevingen, hoofdhavens, ontwikkelingscorridors…) en op internationaal competitieve netwerksteden. De nieuwe toverwoorden waren: strategische projecten, stadsprojecten, publiekprivate en publiekpublieke samenwerking, ‘designbuild-finance-maintain’ (DBFM), proces- en projectmanagement. Sandalen en Noorse sokken werden ingeruild voor maatpak en das, en hier en daar al eens voor mantelpak en hoge hakken.

overheid om de regelgeving voor strategische projecten te versnellen zijn hooguit stuiptrekkingen van een al hersendood planningssysteem. Na het gesjoemel met de Amerikaanse rommelkredieten duwden de Europese banken de Europese economie de dieperik in. De staatskas is zo goed als leeg en voor strategische publiekprivate projecten is er nog maar weinig budgettaire ruimte. Ook de politieke vijandigheid tegenover planning neemt toe.

den werkloos op straat gezet? Dat valt nog te bezien. Uit het voorgaande blijkt namelijk dat ruimtelijke planning zich na elke crisis steeds weer heeft kunnen herstellen. Waarom zou dat ook nu niet het geval zijn? Wat in de toekomst de nieuwe toverwoorden zullen zijn, weet niemand – achteraf zijn toekomstvoorspellingen overigens heel vaak het voorwerp van spot. Laten we het er toch maar op wagen. Hier en daar lijken de zaden van vernieuwde planning te kiemen. In de planning van de toekomst vervult de burgermaatschappij waarschijnlijk een belangrijke rol en speelt de overheid niet langer de hoofdrol. Het is een vorm van planning waarin kleinschaligheid, tijdelijkheid en geleidelijkheid weer een rol zullen spelen. Zowel in Nederland als het Verenigd Koninkrijk zijn de verwachtingen ten aanzien van die burgermaatschappij hooggespannen. ‘Big Society’ is daar de nieuwe slogan, waarbij de rol van de overheid noodgedwongen beperkt blijft tot het stimuleren van burgerschap, zelfredzaamheid en zelforganisatie. Ook in de planningstheorie gaat steeds meer aandacht naar de capaciteit van de burgermaatschappij om zelf collectieve problemen aan te pakken, zoals blijkt uit de actor-relationele planning van Luuk Boelens, of uit de aandacht die Patsy Healey besteedt aan ‘governance’ en ‘civic capacity’ of uit de theorie van zelforganisatie van Elinor Ostrom. Wat het ook wordt, de welvaartstaat waarbinnen de ruimtelijke planning in Vlaanderen is ontstaan, vormt niet langer het kader voor onze ruimtelijke planning. Ervan uitgaande dat planningssystemen onlosmakelijk verbonden zijn met de maatschappelijke context, zullen er zich onvermijdelijk nieuwe vormen van ruimtelijk beleid aandienen, die het hoofd zullen moeten bieden aan de collectieve uitdagingen van de toekomst.

‘In Nederland wordt ruimtelijke planning als een linkse hobby afgedaan’

Linkse hobby

Vandaag, ruim twintig jaar later, staat dit model van strategische planning opnieuw onder druk. Het publiek-private pact heeft in de praktijk niet altijd zijn verwachtingen kunnen inlossen en heeft vooral geleid tot veel publieke lasten en nog meer private baten. De strategische structuurplanning heeft haar strategisch potentieel slechts moeizaam verwezenlijkt, ook al omdat de maatschappij zich weerbarstig opstelt ten aanzien van structurele verandering. Ingrijpende fysiek strategische prestigeprojecten worden maatschappelijk ook steeds minder aanvaard en stuiten steeds vaker op semiprofessioneel georganiseerd bewonersprotest. De huidige pogingen van de Vlaamse

In Nederland, de bakermat van de ruimtelijke planologie, werd recentelijk de rijksplanologische dienst op brutale wijze onthoofd en wordt ruimtelijke planning door de politieke meerderheid als een linkse hobby afgedaan. Met uitzondering van een aantal steden en gemeenten wordt ook in Vlaanderen de ruimtelijke planning ontmanteld, al gebeurt dat op een Vlaamse en dus meer sluikse, incrementele en bijna onzichtbare manier. In het vergunningenbeleid krijgt de uitzonderingsplanologie opnieuw de overhand en de verregaande juridisering maakt opportuniteitsoordelen en maatwerk in de ruimtelijke ordening nagenoeg onmogelijk. B u r g e r m a a t s c h a pp i j

Wordt het maatpak straks ingeruild voor groene, blauwe of rode regenjassen rond de vuurkorf van de stakerspiket? Worden de ruimtelijke planners met andere woor-

n

46

Een grondige

koerswij U itvoeringsplannen

Guy Vloebergh ruimtelijk planner, afgevaardigd bestuurder Omgeving cvba / docent Artesis Hogeschool

Het gaat verkeerd met de Ruimtelijke Uitvoeringsplannen. Guy Vloebergh doet daarom een oproep om een koerswijziging voor te bereiden - in de geest van het decreet van 1996 en in nauwe samenwerking tussen ruimtelijk planners en juristen. ‘Met kleine decreetwijzigingen zullen we er niet geraken’.

Voor de meeste gemeentebesturen vormde de wet van 1962 de aanleiding om lokale bestemmingsplannen op te stellen. Slechts een handvol gemeentebesturen liet een Algemeen Plan van Aanleg (APA) opstellen. Het Bijzonder Plan van Aanleg (BPA) werd wel frequent gebruikt als instrument om de ruimte te ordenen en in te richten. De kritiek van stedenbouwkundigen en planologen op deze lokale bestemmingsplannen uit de jaren 1960 en 1970 was divers: gebrek aan analyse en terreinkennis, té projectgericht en teveel bijproduct van het vergunningenbeleid (het zogeheten zakdoek-BPA), verplichte opstelling met het oog op het verkrijgen van subsidies, onduidelijke ruimtelijke kwaliteit, statisch en gedetailleerd … Bovendien bestonden er talrijke mechanismen (waaronder de beruchte artikels 20, 23, 51) om bij het geven van vergunningen van de bestemmingsplannen af te wijken. Die bestemmingsplannen boden bijgevolg noch een basis voor overheidsinterventie (behalve voor erg specifieke, meestal infrastructurele ingrepen), noch een deugdelijk kader voor het beoordelen van vergunningen (aangezien er voortdurend sprake was van afwijkingen)1. Er is ook een belangrijk verschil tussen een BPA van vóór en na de gewestplannen. Vóór de totstandkoming van de gewestplannen waren er nog weinig BPA, maar diegene die wel bestonden, waren doorgaans door inhoudelijke motieven geïnspireerd. Bij BPA van na de gewestplannen lag dat anders. Vanaf eind jaren 1970 beschikte men met die gewestplannen immers over een bestemmingskader, maar dat kadervoordeel werd door veel gemeentebesturen veeleer als een nadeel ervaren. Veel BPA werden in feite dan ook opgesteld om van het gewestplan te kunnen afwijken. Dat leidde dan weer tot heel wat klachten bij de Raad van State, die zich moest uitspreken over de mate waarin een lager BPA een detaillering dan wel een afwijking was van het hogere gewestplan. Bovendien bleven de gewestplannen – ook na de goedkeuring van een BPA – hun schaduw vooruitwerpen… 1

Steunpunt Ruimte en Wonen, Analyse van het Vlaams Instrumentarium voor Ruimtelijke Planning en Ontwikkeling; werkpakket 10, voortgangsrapport 4, september 2011. Analyse van het vergunningensysteem 1999 – 2009. K. Verachtert, Pieter Van den Broeck, Annette Kuhk.

Het verruimde lab Uit de bij de streekstudies (en nadien bij de voorontwerpen van gewestplan) opgedane kennis ontstonden de eerste experimenten op het gebied van structuurplanning. Er werd ook nagedacht over de opwaardering van het instrument BPA. Die opwaardering betrof zowel de inhoudelijke vraag naar ruimtelijke kwaliteit als de instrumentele en juridisch-administratieve vraag om de nodige flexibiliteit in te bouwen zonder evenwel de rechtszekerheid van het BPA te ondergraven. De laboratoriumperiode waarin een aantal verruimde BPA tot stand kwamen, kan aan de hand van twee voorbeelden worden geïllustreerd: het verruimde BPA Binnenstad Antwerpen (25 maart 1980) slaat op bebouwde ruimte, het BPA nr. 17 Scheldevallei (8 juli 1993) in Merelbeke is een goed voorbeeld voor de onbebouwde ruimte. B i n n e n s t a d A n t w e r p e n   Tegen de achtergrond van dalende bevolkingscijfers, groeiende stadsvlucht en toenemend ruimtebeslag door auto’s ging de toenmalige Antwerpse schepen van Ruimtelijke Ordening Bob Cools (sp.a) op een vernieuwende wijze gebruik maken van de beschikbare ruimtelijke ordeningsinstrumenten. In 1973 werd een beleidsplan voor de Antwerpse binnenstad goedgekeurd waarin het versterken van de woonfunctie en het reserveren van grond voor de overheid centraal stonden – het betrof een ‘ministructuurplan avant la lettre’. Een team stedenbouwkundigen ging aan de slag om die beleidskeuzen in ten opzichte van de burger afdwingbare plannen te verankeren. Het verruimde BPA dat daaruit voortvloeide, was baanbrekend en op vele vlakken inderdaad verruimend…. Heel de binnenstad bestrijken in één bestemmingsplan? Het bouwblok en niet het perceel als kleinste korrel van een bestemmingsplan? Geen gedetailleerde bebouwingsvoorschriften en gabarieten maar een harmonieregel? Bob Cools noemde dit BPA ‘een structuurplan met geldende rechtskracht’, zowel qua vorm als inhoud. Het bevatte slechts twee pakketten stedenbouwkundige voorschriften: één met bestemmingen en één met bouwvoorschriften.

zigingis nodig U itvoeringsplannen

Met de invoering van de harmonieregel werd getracht een aantal onderling verbonden elementen tot een welgeordend en aangenaam aandoend geheel te transformeren. Die vorm van flexibiliteit creëerde het noodzakelijke overleg tussen bouwheren, architecten en overheid. Architecten werden verplicht een brede bril op te zetten. Talrijke rooilijnplannen ter verbreding van straten werden ingetrokken, zodat waardevolle huizen voor afbraak werden behoed. Van de andere kant werden open ruimten en terreinen bestemd voor gemeenschaps- en openbare nutvoorzieningen net wél als dusdanig aangemerkt. Dat was namelijk cruciaal met het oog op het voeren van een stedelijk grond- en pandenbeleid. Veel bouwblokken kregen een gemengde functie en het ontpitten van binnengebieden werd mogelijk gemaakt. De manier waarop in dit verruimd BPA juridische zekerheid gecombineerd werd met flexibele omgang met stedenbouw en erfgoed, met promotie van ‘wonen in de stad’ en met overleg, was zonder meer vernieuwend.2

In de publicatie Het Algemeen en Bijzonder Plan van Aanleg als actueel beleidsinstrument’ (1992) werd onder meer de techniek ‘hoe meer flexibiliteit inbouwen in bestemmingsplannen’, toegelicht. In 1973 werd een beleidsplan voor de Antwerpse binnenstad goedgekeurd waarin het versterken van de woonfunctie en het reserveren van grond voor de overheid centraal stonden. Het verruimde BPA dat daaruit voortvloeide, was zonder meer baanbrekend.

S c h e l d e v a l l e i M e r e l b e k e   Eind jaren 1980 werden de gewestplannen via diverse afwijkingsregels uitgehold. Onder meer de opvulregel, het minidecreet (1984) en grootschalige zonevreemde vergunningen leidden tot toenemende versnippering van de open ruimte. Een aantal lokale bestuurders vond het tijd om het heft in eigen hand te nemen. ‘Waarom zouden we op lokaal niveau een bestemmingsplan niet kunnen gebruiken om onze open ruimte te beschermen?’ vroeg schepen Paul Martens (VU) van Merelbeke zich af. Hij liet voor drie waardevolle groene en open ruimten een BPA opstellen. Doel was de natuur, het landschap en de open ruimte te be2

Fundamenten 2, Kwaliteit van de ruimtelijke omgeving, Koning Boudewijnstichting – Technologisch Instituut KVIV 1987, Editor Guido Knops; De harmonieregel in het verruimd BPA van de binnenstad van Antwerpen, een stap naar meer ruimtelijke kwaliteit? Van Martin Thijs, architect-stedenbouwkundige.



47

52

G rondbeleid

Via verhandelbare bouwrechten kunnen bouwmogelijkheden op slecht gelegen bouwgronden – in overstromingszones, in lintbebouwing, in bossen… - geruild worden voor goed gelegen bouwmogelijkheden in of aansluitend bij de bebouwde kom. [  f oto : r e p r ot e r s | Lu c D a e l e m a n s   ]

Het vergeten

grond

beleid

G rondbeleid

Erik Grietens beleidsmedewerker Bond Beter Leefmilieu vzw

We weten in detail welke percelen in woonuitbreidingsgebieden kunnen worden bebouwd. Maar in veel gemeenten is niet bekend hoeveel bouwpercelen er in de echte woongebieden liggen. Hoe kan op die manier een kernversterkend beleid worden gevoerd?

D

e ruimtelijke wanorde in Vlaanderen is uniek. We zijn de meest versnipperde en verkavelde regio van Europa. Elk jaar moeten duizenden hectaren open ruimte wijken voor nieuwe fermettes, Spaanse haciënda’s, pastorieën en bijbehorende tuinen, afsluitingen en oprijlanen. En dat zonder duidelijk stedenbouwkundig patroon - verkavelingen lijken als confetti over het platteland uitgestrooid. De beroemde Vlaamse lintbebouwing strekt zich vandaag over meer dan vijfduizend kilometer uit: een rij woningen van hier tot Portugal en terug! Hoe is het zover kunnen komen? Het gebrek aan ruimtelijke planning is één verklaring. Maar als men de ruimtelijke verrommeling echt goed wil begrijpen, mag het uitblijven van een publiek grondbeleid evenmin uit het oog verloren worden. Grondgebruik wordt in Vlaanderen vooral bepaald door het private eigendomsrecht. Grondbeleid is de ontbrekende schakel tussen ruimtelijke planning en het uitvoeren van de visie op die planning. Zelf een woning verwerven is in Vlaanderen een onaantastbaar recht zowel voor het beleid als voor de modale burger - waar die woning staat, is minder van tel. Eigendomsbelang gaat voor op ruimtelijk belang. Politiek ligt het erg gevoelig om met een publiek grondbeleid aan dat eigendomsrecht te raken, zeker met het oog op zo’n abstracte doelstelling als goede ruimtelijke ordening.

Wederopbouw zonder planning Voor een goed inzicht in de ruimtelijke problemen van Vlaanderen, is het zinvol om eerst even de geschiedenis te bekijken. We starten ons kort historisch overzicht bij de wederopbouwperioden na de Eerste (1914-1918) en de Tweede Wereldoorlog (1940-1945). Na beide wereldoorlogen werden telkens besluitwetten uitgevaardigd om de heropbouw planmatig te doen verlopen. Aan getroffen gemeenten werd gevraagd Algemene Plannen van Aanleg (APA) op te stellen. Maar die APA kenden geen succes: amper één gemeente op tien stelde een APA op.

Tegelijk werden ook premiestelsels voor de bouw van privéwoningen ingevoerd: in 1922 werd de zogenaamde wet Moyersoen goedgekeurd, in 1948 de wet De Taeye. Op basis van deze wetten werden premies gegeven voor de aankoop van bouwgrond en het optrekken van een eigen huis. Die premies waren vooral gericht op gezinnen met een veeleer bescheiden inkomen. Beide premiestelsels waren niet toevallig ontworpen door katholieke politici, wier strategie gericht was op het aanmoedigen van individueel ruimtegebruik en privébezit buiten de stad. De massale huisvesting van de bevolking op het platteland moest bijdragen aan de ‘zedelijke verheffing van het gezin’, ver van de verderfelijke steden waar het socialisme een te grote invloed kreeg. Ook de socialisten begrepen dat de steden door de industriële revolutie onleefbaar waren geworden. Hun alternatief was niet de individuele woning op het platteland, wel de sociale volkshuisvesting en de tuinwijk. Het succes daarvan was veeleer beperkt en stond in schril contrast met de enorme dynamiek die ten gevolge van de door de katholieke politici ingevoerde premiestelsels op gang was gebracht. Van alle in Vlaanderen tussen 1950 en 1980 opgetrokken woningen, is één op de vier met een premie gebouwd. Van het totale woningbestand in Vlaanderen is amper vijf procent een sociale huurwoning (in Nederland is dat veertig procent). De filosofie van die premiestelsels werkt vandaag nog steeds door.

De wet van 1962 Na de besluitwetten kwam in 1962 de wet op de ruimtelijke ordening tot stand. Vlaanderen werd onderverdeeld in 25 gewesten, waarna op de gewestplannen de bestemming van elk stuk grond tot op perceelsniveau werd vastgelegd. De grootste verdienste van deze gewestplannen is dat voor het eerst grenzen werden opgelegd aan de bouw- en verkavelingsactiviteit, door landbouw- en natuurgebieden een juridische bescherming te geven.



53

56

H andhaving

Wetgevend

maso

chisme

H andhaving

Peter Renard

‘Vereenvoudig de regels, haal alle bewust ingebouwde remmen op handhaving weg en geef de burger het signaal dat er tegen bouwovertredingen wordt opgetreden.’ Jan Van den Berghe, lid van de Hoge Raad voor de Justitie, over vijftig jaar handhavingsbeleid. En over de toekomst.

A

l meer dan dertig jaar volgt Jan Van den Berghe het handhavingsbeleid op het gebied van stedenbouw. Eerst als advocaat, later als rechter. Als lid van de Hoge Raad voor de Justitie reflecteert hij op vijftig jaar handhaving en op het onderschatte belang van een onafhankelijke Justitie. Hij blikt terug op de korte periode dat handhaving echt ernstig werd genomen en op de reactie daarop met onder meer de oprichting van de Hoge Raad voor Handhavingsbeleid (voorheen Hoge Raad voor het Herstelbeleid). A ‘ bsurd’, vindt hij. ‘In een rechtstaat moet de administratieve en rechterlijke overheid de regels doen toepassen. Er is geen plaats voor discussie over de vraag of die regels wel of niet moeten worden toegepast.’ Maar beginnen doet het lid van de Hoge Raad voor de Justitie bij de jarige wet.

J a n V a n d e n B e r g h e   |  De wet van 1962 bevatte een beperkt handhavingsluik. Maar de wetswijzigingen van 1970 en de invoering van het decreet Ruimtelijke Ordening reikten met strafsancties en herstelmogelijkheden voldoende instrumenten voor een gedegen handhavingsbeleid aan. Tot het laatste decennium was handhaving voorts het onderdeel van de wet dat het minst was gewijzigd. De sancties waren geldboeten en gevangenisstraffen. Bij de sancties werd nog een onderscheid gemaakt tussen particulieren aan de ene kant en aannemers en architecten aan de andere kant. Voor die laatste groep kon er sprake zijn van verzwarende omstandigheden. De wetgever maakte een duidelijk onderscheid tussen een particulier die een venster te veel in zijn woning steekt en een projectontwikkelaar die zich systematisch schuldig maakt aan bouwovertredingen. Die laatste zou beter dan wie ook, de wet moeten kennen. Helaas zijn die verzwarende omstandigheden in de praktijk meestal over het hoofd gezien. Het was de opdrachtgever die werd geviseerd. Dat is jammer, want het was een uitstekend instrument voor de responsabilisering van de sector.

Ondanks de in de wet voorziene instrumenten is er nauwelijks een actief handhavingsbeleid gevoerd.

|  Dat heeft alles met de Vlaamse mentaliteit te maken, met de baksteen in de maag. Bouwovertredingen worden hier niet als een strafbaar feit ervaren. Dat verklaart mede hoe onze ruimtelijke ordening er aan toe is.

Jan Van den Berghe

Het heeft ook te maken met het feit dat gemeentebesturen de bouwovertredingen moesten vaststellen. J a n V a n d e n B e r g h e   |  Handhaving op lokaal niveau is bij ons om moeilijkheden vragen. De gemeenten zijn daarvoor trouwens geen vragende partij. Toen minister-president Kris Peeters (CD&V) nog bevoegd was voor leefmilieu en het milieuhandhavingdecreet op stapel stond, organiseerde hij een ronde tafel met alle betrokkenen. Bij die bespreking stelden de vertegenwoordigers van steden en gemeenten boudweg dat handhaving niks voor gemeenten is. Als er één fictie bestaat, dan wel die van de kloof tussen burger en politiek. Er bestaat geen kloof, zeker niet als het om handhaving gaat en nog minder als het om handhaving op het gebied van stedenbouw gaat. Dan botsen we op de Vlaamse mentaliteit. ‘Iedereen heeft toch het recht om twee stenen op elkaar te zetten en er nadien een dak op te plaatsen?’ Of dat nu in de stad gebeurt of in de natuur, maakt niet uit. Dat is voor Vlamingen toch zowat een fundamenteel recht?

De handhaving had ook op een hoger bestuurniveau kunnen worden getild, eerst federaal, nadien gewestelijk? J a n V a n d e n B e r g h e   |  Dat is ook gebeurd met de Vlaamse Bouwinspectie. Die werkt zoals het hoort, maar als handhaving te goed gebeurt, bemoeilijkt het beleid het werk van handhavers.



57

58

H andhaving

‘Voor fiscale fraude eindig je bij ons bijna nooit in de cel’ veel dossiers voor de rechtbank over zogenaamde instandhoudingswerken aan zonevreemde gebouwen in het buitengebied. Herinner u de talloze stormen die in die jaren over Vlaanderen trokken en waarbij altijd toevallig een dak of een gevel van zo’n zonevreemd gebouw instortte. Die moesten dan weer worden opgebouwd. Iets groter, uiteraard. Die stormen komen niet meer voor. Mensen doen nu hetzelfde, maar met een vergunning. De bescherming van het buitengebied is erg verengd en daardoor is ook de behoefte aan handhaving verkleind. Dat was een politieke keuze. Er is ook gesleuteld aan de handhavinginstrumenten? Jan Van den Berghe

forse versoepeling.

|  Ook daar is sprake van een

De Bouwinspectie deed haar werk te goed?

|  Ze heeft volgens sommigen te goed gewerkt in de jaren 1990. De televisiebeelden van de kraan waarmee een huis wordt afgebroken, herinnert elke Vlaming zich nog. Zelfs de meest rechtgeaarde burger had daar toen vragen bij. ‘Waarom moet dat worden afgebroken?’ Maar dat huis stond wel in natuurgebied en werd zonder vergunning gebouwd! Dat is typisch Vlaams. De vraag of het huis er mocht staan, werd niet gesteld.

Ja n Va n d e n B e r g h e

Jan Van den Berghe: ‘De Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid moet de overheid adviseren over de vraag of diezelfde overheid wel gemachtigd mag worden om de wet toe te passen. Dat is toch absurd?’ [  f oto : r e p o r t e r s : M i c h e l G o u v e r n e u r ]

De Vlaamse Bouwinspectie doet wat ze moet doen?

|  Ontgetwijfeld. Ze heeft de laatste vijftien jaar een belangrijke rol gespeeld. Ze is in beeld gekomen op dat ene moment in de periode van vijftig jaar waarop het beleid handhaving ernstig heeft genomen.

Ja n Va n d e n B e r g h e

In de jaren 1990 en vooral onder minister Eddy Baldewijns (sp.a)?

|  Precies, toen er eindelijk werd gedaan wat in een rechtstaat altijd zou moeten gebeuren: vonnissen van rechtbanken respecteren en uitvoeren. We hebben gezien tot wat dat heeft geleid. Blijkbaar vinden Vlamingen het onaanvaardbaar dat op het gebied van stedenbouw en ruimtelijke ordening de wet ook daadwerkelijk wordt toegepast. Snel was dan ook sprake van een nieuwe tendens.

Ja n Va n d e n B e r g h e

Wat was die nieuwe tendens?

|  Het is moeilijker geworden om nog overtredingen te begaan, doordat bijna alle werken vergunbaar zijn gemaakt. Vroeger was een verbouwing in het buitengebied niet vanzelfsprekend. In die tijd kwamen er dan ook Jan Van den Berghe

Waarin komt die versoepeling tot uiting?

|  Handhaving wordt moeilijker gemaakt. Het beste voorbeeld is de oprichting van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid. Dat is een orgaan dat de overheid moet adviseren over de vraag of diezelfde overheid wel gemachtigd mag worden om de wet toe te passen. Dat is toch absurd? Zouden we aanvaarden dat er een orgaan wordt opgericht dat Justitie moet adviseren of de door inbrekers gestolen buit in beslag mag worden genomen? Wie zo’n voorstel lanceert, wordt voor gek verklaard. Maar in ruimtelijke ordening kan dat dus wel. Er is wat dat betreft een opvallende parallel tussen fiscale, sociale, leefmilieu- en ruimtelijke wetgeving. Dat zijn de vier sectoren waar de wetgever het de eigen overheid moeilijk maakt om de door dezelfde wetgever gemaakte regels te handhaven. Dat is wetgevend masochisme.

Ja n Va n d e n B e r g h e

Waar komt dat wetgevend masochisme vandaan? Jan Van den Berghe

|  Heeft het met onze Latijnse

H andhaving

‘In onze ogen is de open ruimte van de eigenaar en niet van de gemeenschap’ cultuur te maken? Heeft het ermee te maken dat we vinden dat stelen niet mag, maar dat stelen van de gemeenschap minder verwerpelijk is? Heeft het iets te maken met hoe we tegen de overheid aankijken?

|  (aarzelend) Ja, maar vooral ook met hoe wij omgaan met burger- en gemeenschapszin. In onze ogen is de open ruimte van de eigenaar en niet van de gemeenschap. Hetzelfde geldt voor fiscale fraude. In een winkel enkele cd’s stelen vinden we veel erger dan voor 20.000 euro frauderen en dus van de gemeenschap afhandig maken. Voor fiscale fraude eindig je bij ons zelden of nooit in de cel. Maar als je op winkeldiefstal wordt betrapt, word je aangehouden en riskeer je voorhechtenis. Zeker als je buitenlander bent.

Ja n Va n d e n B e r g h e

Voelen rechtbanken dat er met de komst van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid wat veranderd is?

|  Natuurlijk. Vroeger kon de gemachtigd ambtenaar het herstel in de oorspronkelijke staat vorderen – al was er zeker tot in de jaren 1980 niet altijd voldoende afstand tussen ambtenarij en overtreder. We kennen de dossiers waarin er duidelijke contacten waren tussen de overtreder en de gemachtigd ambtenaar met de bedoeling het vooral niet tot een herstelvordering te laten komen.

Jan Van den Berghe

Sommige overtreders stuurden zelf aan op een herstelvordering, omdat dat herstel er toch nooit kwam – de eventuele boete moesten ze wel betalen. Ja n Va n d e n B e r g h e

|  Ja, daar is een eind aan geko-

men in de jaren 1990. Toen waren er politici en ambtenaren die de door rechters uitgesproken straffen wel wilden uitvoeren. Als reactie daarop heeft het beleid het werk van de handhavers ingewikkelder gemaakt. Er was heimwee naar de straffeloosheid van de jaren 1970 en 1980? J a n V a n d e n B e r g h e   |  Ik vrees het. Nu is het voor de overheid moeilijker om tot herstelvordering over te gaan. De bouwinspectie of het schepencollege kan nog alleen afbraak vorderen na een eensluidend advies van de Hoge Raad voor het

Handhavingsbeleid. Dat is een extra sluis voordat de vordering bij de rechtbank aanhangig kan worden gemaakt. Bovendien is er de recente trend dat de overheid zelf de stap naar herstelvordering niet meer zet. Het komt tegenwoordig vaak voor dat het parket gemeentebesturen moet smeken om toch maar een herstelvordering in te dienen. Er zijn brieven waarin gemeentebesturen letterlijk schrijven dat ze hopen dat het parket optreedt – maar zelf een vordering indienen durven ze niet. Daar staat het parket dan, zonder herstelvordering. Kan de rechter dan vooralsnog het herstel bevelen? Er staat een bepaling over herstel en teruggave in algemene zin in het Strafwetboek en in het Wetboek voor strafvordering. Die zou daarvoor kunnen worden gebruikt. Er is ook rechtspraak over, maar die bepaling wordt nu niet meer algemeen aanvaard omdat gesteld wordt dat er specifieke regelgeving in de stedenbouwwetgeving is opgenomen, waardoor de algemene regelgeving niet meer van toepassing zou zijn. Ik betwijfel dat. Het lijkt me logisch dat een rechter ervoor zorgt dat een onwettige toestand ophoudt te bestaan. Anders wordt herstel arbitrair. En de arbitraire toepassing van regels vormt een gevaar voor rechtstaat en democratie. Even terug in de tijd. De wet dateert uit 1962, het laatste gewestplan uit 1980. Is er in die periode van bijna twintig jaar aan handhaving gedaan?

|  Er is zeker geverbaliseerd en er zijn ook duizenden vonnissen uitgesproken, waarvan er niet één is uitgevoerd. Op het niveau van Justitie was er dus handhaving, maar op het terrein is er niets veranderd.

Ja n Va n d e n B e r g h e

Ook bij Justitie is er in de loop van de jaren veel veranderd?

|  Vijftien jaar geleden waren rechtbanken bezig met tien tot vijftien jaar oude bouwovertredingen, met soms twintig of meer kantschriften – opdrachten van de procureur aan de politie of administratie – over wat de toestand ter plaatse was. Elke zes maanden stelde het parket die vraag in de hoop dat het dossier intussen was geregulariseerd. Het beleid stelde overtredingen vast, maar wilde geen vervolging als de overtreding kon worden geregulariseerd. Het parket wachtte gewoon op die regularisatie, ook al duurde dat vele jaren. En waarom zou een rechter na al die tijd nog optreden? Van een lik-op-stukbeleid was geen sprake. Dat is nu grotendeels verleden tijd. Justitie speelt nu korter op de bal, maar met de sluis van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid is handJan Van den Berghe



59

62

recht

eco

De juridische economie

nomie fnuikt de reële

RECHT

Hugo Sebreghts, Floris Sebrechts en Joris Geens GSJ advocaten

Het steeds zwaarder doorwegen van besluitvormingsparticipatie en privaat belang leidt tot verjuridisering van de stedenbouw. Dat is een zorgbarende ontwikkeling.

I

n onze maatschappij moeten rechters streven naar een behoorlijke rechtspraak - binnen een redelijke termijn en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten. In de wetgeving rond ruimtelijke ordening worden de spanningsvelden die deze ambities oproepen zeer concreet. Zo wensen we een snelle, rechtszekerheid biedende besluitvorming, maar ook een besluitvorming die voldragen is dankzij voldoende besluitvormingsparticipatie. De vergunningaanvrager wil snel over een definitieve, uitvoerbare vergunning beschikken, maar de andere rechtsonderhorigen (adviesinstanties, andere overheden, particulieren…) willen deelnemen aan de besluitvorming en waar nodig hun belangen kunnen verdedigen in het kader van de rechtsbescherming. Een ander spanningsveld betreft de afweging tussen het algemeen en het privaat belang, waarbij het onze ervaring is dat er steeds meer aandacht en ruimte besteed wordt aan het privaat belang. Het steeds zwaarder doorwegen van besluitvormingsparticipatie en privaat belang leidt tot verjuridisering van de stedenbouw. Die is de laatste jaren immens toegenomen en dat baart ons grote zorgen. We proberen de oorzaken en de verschillende aspecten van deze ontwikkeling in kaart te brengen.

Uitdijende wetgeving De overheid komt vaak met hopeloos ingewikkelde en veel te gedetailleerde normen – op zoek naar ‘ad hoc’ oplossingen of om de hoger vermelde besluitvormingsparticipatie vorm te geven. De rechtspractici, de rechtbanken, de hoven en administratieve rechtscolleges moeten die wetgeving toepassen, maar als de concrete rechtspraak faalt in haar organisatie of gewoon achterop geraakt, zijn velen geneigd hun kans bij twee of meer instanties tegelijkertijd te wagen. Daardoor doen diverse instanties soms tegenstrijdige uitspraken, of verschuilt de ene zich achter de andere. De aandacht voor een snelle, rechtszekere besluitvorming is dan ver weg, het evenwicht zoek. Uiteraard is het voeren van juridische procedures een recht. Maar die procedures worden steeds complexer, zodat de specialisatie alsmaar toeneemt. Er ontstaan nichekantoren met juristen die zich louter toeleggen op ruimtelijke ordening en stedenbouw, en zich intern nog verder opsplitsen in deelspecialisaties. Die weg is overigens aangelegd door de decreetgever: de stedenbouwwet van 1962 telde



63

68

Naar een nieuw statuut van

stedenbouw De Italiaanse professor Bernardo Secchi voelt de noodzaak om het wetenschappelijk statuut van stedenbouw radicaal te veranderen.

opinie  Bernardo Secchi

Met deze bijdrage hoop ik duidelijk te maken waarom de stedenbouw zijn statuut radicaal moet veranderen. Dit is geen manifest, dit zijn zes hypotheses die voortvloeien uit mijn eigen ervaring. Ik probeer ze nader toe te lichten, en doe dat met de nodige twijfels - gedenk mijn ‘Club van de Twijfel’ … hypothese 1

Metaforen staan in de weg van een maatschappelijk relevante stedenbouw... Het is mijn overtuiging dat de traditionele ‘moderne’ stedenbouw niet bruikbaar is voor het formuleren en beantwoorden van maatschappelijke vragen omtrent de stad of het grondgebied. Hij kan bijgevolg de hedendaagse problemen van die stad niet oplossen. Dat geldt zeker voor de Europese stad en wellicht ook voor steden en stukken van het grondgebied in andere continenten. Bij de aanvang van het academiejaar 1992-93 gaf ik aan de Architectuuruniversiteit van Venetië (IUAV) een inaugurele lezing waarin ik uiteenzette welke concepten en toepassingen van de moderntraditionele stedenbouw we beter achter ons zouden laten1. Ik had het toen over een reeks ‘congedi’. Het Italiaanse woord congedo betekent dat we iets of iemand weliswaar verlaten, maar dat een deel van 1

Bernardo Secchi, 1993, L’architettura nuovamente salvata dall’urbanistica, introduttive seminar for 1992-1993 a.a, January, Venezia, IUAV

Dit is een bewerking van de toespraak die Bernardo Secchi hield op een door de Universiteit Hasselt georganiseerd symposium (31 mei 2011). Aanleiding was het uitreiken van een eredoctoraat aan de Italiaanse architect en stedenbouwkundige. Sinds 1974 is Secchi actief als professor stedenbouw aan verschillende internationale onderwijsinstellingen. Hij doceerde stedenbouw in Milaan, Venetië, Genève, Zurich, Parijs, Rennes en ook aan de KU Leuven. Secchi ontwierp plannen voor steden in Italië en elders in West-Europa. Onder meer het veel gelauwerde Park Spoor Noord in Antwerpen is door hem ontworpen. Secchi ontving het eredoctoraat voor zijn bijdrage aan het denken over en de praktijk van stadsvernieuwing in Europa in het algemeen, en Vlaanderen in het bijzonder.

hetgeen we verlaten toch blijft - niet alleen als een herinnering maar als een belangrijk deel van een nieuwe denkwijze. Wanneer ik voorstel veel van de modern-traditionele stedenbouw te verlaten, zeg ik dus niet dat we alles moeten wijzigen. Het is eerder een kwestie van vaarwel zeggen, zoals bij de ‘Theorie van de Wijziging’ die ik samen met Vittorio Gregotti voorstelde - geïnspireerd door ‘La Modification’ van Michel Butor, een roman over een congedo, over vaarwel zeggen en vertrekken. Stedenbouw heeft zijn conceptuele geldigheid altijd gezocht in fundamentele en krachtige metaforen en analogieën. In de achttiende eeuw werd de stad gezien als

een bos. In de negentiende eeuw zag men haar (net zoals in de renaissance) als een menselijk lichaam en in de eerste helft van de twintigste eeuw als een machine. Vervolgens werd de stad een tekst, een netwerk, en meer recent een puzzel, zelfs een dominospel, een archipel of een patchwork2. Het is mijn stelling dat deze metaforen (de oudste zeker, de jongste iets minder) de doorslaggevende, soms de enige richtlijnen waren voor de interpretatie en verbeelding van de maatschappelijke behoeften en het daaruit voortvloeiende stadsontwerp - veel meer dan de beleving van de stadsruimte (toch uitvoerig verwoord in talrijke analyses van stedenbouwkundigen) of de evolutie ervan in de loop van de geschiedenis. De metafoor als verenging. Overigens kampen veel wetenschappelijke disciplines met dit probleem. De inertie van metaforen in de collectieve voorstellingswereld is zo sterk dat het vaak onmogelijk lijkt ze te vermijden, ook al erkent elk redelijk mens dat er geen reden is om te vermoeden dat de stad een menselijk lichaam of een machine is. De oorzaak van deze vasthoudendheid kunnen we toeschrijven aan de rol die de metafoor meestal speelt. Die bestaat erin om iets dat fundamenteel onbekend is (bijvoorbeeld de manier waarop een stad functioneert) te verbinden aan een vertrouwde ervaring, bijvoorbeeld de ervaring van ons lichaam of de ervaring met een machine. 2

Bernardo Secchi, 2009, A new urban question: when, why and how some fundamental metaphors were used, Ecole Spéciale d’Architecture, Paris, November 28th

69

Ik trachtte het leven van de mensen te verbeteren [  f oto : r e p o r t e r s | N i c k H a n n e s  ]



76

RWO

Naar één

omgevings De Vlaamse regering werkt aan de invoering van de omgevingsvergunning. Als die er komt, zullen bedrijven niet langer een aparte stedenbouwkundige vergunning en milieuvergunning moeten aanvragen, en hoeven ze voor één project niet langer bij verschillende overheden aan te kloppen.

RWO

77

vergunning Luc Goedertier projectleider Afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid

D

e wet van 29 maart 1962 betreffende de Organisatie van de Ruimtelijke Ordening en de Stedenbouw bepaalde dat voor het oprichten van een bouwwerk een bouwvergunning vereist is. Die bouwvergunning ging toen al – en later zeker – over heel wat meer dan ‘gebouwen’, en ook het bouwen zelf omvatte veel meer dan ‘het neerpoten van een bouwwerk op een perceel’. Met het decreet van 18 mei 1999 houdende de Organisatie van de Ruimtelijke Ordening werd het begrip ‘stedenbouwkundige vergunning’ ingevoerd. Die term omschreef veel beter het geheel van activiteiten terwijl ook de taak van de ontwerper werd opgewaardeerd. Terecht, want het gaat niet alleen om het bouwwerk, maar ook om de goede inpassing ervan in zijn context. De zorg voor de ruime omgeving kreeg eveneens een plaats in de Codex Ruimtelijke Ordening (artikel 4.3.1, §2). Daarin staat dat bij de beoordeling of een aanvraag die beantwoordt aan een goede ruimtelijke ordening, ook rekening moet worden gehouden met de functionele inpasbaarheid, de schaal, de visuele en vormelijke elementen, de mogelijke hinder en de veiligheid in het algemeen. Het werd ook duidelijk dat er een duidelijke relatie bestaat tussen een aantal aandachtspunten uit de bouwvergunning en bepaalde criteria uit de milieuvergunning. Dat verband wordt trouwens bevestigd in de reglementaire bepaling dat voor een inrichting waarvoor beide vergunningen nodig zijn, de ene vergunning geschorst blijft totdat de andere verleend is.

Integratie van vergunningen Vandaag wil het beleid nog een stap verder gaan en beide vergunningen integreren. Dat zou gebeuren in de zogenaamde omgevingsvergunning – die zowel de zorg voor de ruime omgeving als de zorg voor het betrokken micromilieu omvat. De stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning worden zo in één vergunning samengebracht. Later kunnen daar nog bijkomen: de sectorale machtigingen met betrekking tot onroerend erfgoed en de wegbeheerder, de sociaaleconomische vergunning… Op 23 december 2011 keurde de Vlaamse Regering de conceptnota Invoering van de Omgevingsvergunning goed. Die wordt nu ter advies voorgelegd aan de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), de Vereniging van Vlaamse provincies (VVP), de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen, de Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening (SARO) en de Sociaaleconomische raad van Vlaanderen (SERV).

De conceptnota formuleert een visie op de totstandkoming van de omgevingsvergunning. Zo wordt veel belang gehecht aan het voortraject, aan samenwerking tussen de diverse actoren en aan inbreng vanuit participatie. Het integreren van de verschillende procedures en de keuze voor één bevoegde overheid moeten de hele procedure helderder en efficiënter maken, zowel voor de initiatiefnemer als voor de burger. De nieuwe vergunningsprocedure mikt op een sneller en tegelijkertijd ook beter verloop van het proces, en maakt bovendien maatwerk mogelijk. Zodra de omgevingsvergunning in werking treedt, vervangt ze de procedures van de stedenbouwkundige vergunning en de milieuvergunning, en dat op alle bevoegdheidsniveaus. Het naast elkaar laten bestaan van verschillende procedures zou immers onduidelijkheid creëren over wie waarvoor bevoegd is.

Grotere rol voor gemeenten Met de invoering van de omgevingsvergunning verschuift een aantal bevoegdheidspakketten. Die overdracht kan in fasen verlopen, waarbij rekening dient te worden gehouden met de expertise en de capaciteit van de gemeenten. Lokale besturen zullen bij die overdracht door de (lokale) omgevingsvergunningscommissies en de gewestelijke administraties worden ondersteund. De overdracht en toewijzing van bevoegdheden zijn een gevolg van de nieuwe indeling van de klassen in het Vlaams Reglement betreffende de Milieuvergunning (VLAREM). Een relatief groot aantal van de huidige inrichtingen klasse 1 wordt volgens die indeling bij klasse 2A ondergebracht. Er vinden ook verschuivingen plaats van klasse 2 naar klasse 3 (melding). Bovendien worden de lijsten vereenvoudigd door ze in te delen op basis van hoofdactiviteiten in plaats van, bijvoorbeeld, aan de hand van geïnstalleerde drijfkracht. Naargelang de aard van de aanvraag zal één van de drie overheden (gemeente, provincie, gewest) bevoegd zijn voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Vooraan in de rij staat de gemeente. In principe is het College van Burgemeester en Schepenen de vergunningverlenende overheid in eerste aanleg, ongeacht het statuut van de aanvrager. Uitzondering op die regel zijn de bovenlokale projecten die wegens hun aard, omvang of impact aan een hoger bestuursni-

‘De ondernemers zijn al geruime tijd vragende partij’



80

RWO

Het schuurtje is rijp voor de

sloop Peter David  Ruimtelijk planner Afdeling Ruimtelijke Planning en Stedenbouwkundig Beleid

In de jaren 1960, de ‘modernistische’ periode van de stedenbouwwet, was ruimtelijke ordening nog eenvoudig: de overheid maakte plannen en verleende vergunningen, burgers hadden alleen formeel inspraak. Burgers hoorden in die tijd ontzag voor politici en ambtenaren te hebben, en konden zich nauwelijks of niet over het beleid informeren. Het was wachten op de besluiten van de overheid - die lieten toen ook vaak lang op zich wachten, niet alles is veranderd. D e n k m e e !   Het departement RWO

is op zoek naar een meer hedendaagse invulling van het openbaar onderzoek – die zoektocht past in de ontwikkeling van een nieuw planningsproces met meer participatieve sleutels en hefbomen. RWO wil graag ook uw mening kennen. ‘Hoe kunnen we het openbaar onderzoek beter invullen? Hoe maken we het eigentijds en relevant?’ Stuur uw mening naar denkmee@rwo.vlaanderen.be.

Vijftig jaar stedenbouwwet betekent ook vijftig jaar openbaar onderzoek. Dat onderzoek werd namelijk met de wet van 1962 ingevoerd. Al die jaren heeft die regeling zich nauwelijks ontwikkeld – in tegenstelling tot de rest van de wereld. In de jaren 1970 - 1980 werden de mensen mondiger. Ze waren hoger opgeleid en voelden zich meer betrokken. Er ontstonden experimenten met nieuwe vormen van inspraak en met andere vormen van samenwerking tussen overheid en burger. Het was ook de tijd dat over structuurplanning werd gesproken. De collaboratieve planning was aan een gestage opmars begonnen. Die hele participatiegolf is merkwaardig genoeg aan het klassieke openbaar onderzoek voorbijgegaan. Dat bleef ongewijzigd. Ook bij het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, eind jaren 1990, werd er niet aan de bestaande inspraakvereisten geraakt. Het openbaar onderzoek - ooit opgezet als een baken van vertrouwen tussen burger en overheid – was aan vernieuwing toe maar de broodnodige renovatie bleef uit.

In de afgelopen tien jaar kwam de emancipatie van de burger pas echt op dreef. Met de doorbraak van internet geraken mensen snel op de hoogte van voorliggende plannen en procedures. E-mail en sociale media verhogen het mobiliserend vermogen van de burgers. De overheid krijgt af te rekenen met toenemende onrust bij ingrepen in de directe leefomgeving, of het nu gaat om de aanleg van een weg of om een nieuw speelplein. Het optreden van de actiegroepen werd steeds professioneler zowel op het gebied van inhoud en communicatie, als uit juridisch oogpunt. Onder dat gewicht kraakte het openbaar onderzoek als een oud schuurtje. Ruimtelijke projecten werden ook steeds vaker door de rechter nietig verklaard, lang nadat ze definitief waren goedgekeurd. De klassieke inspraakprocedures waren niet langer bij machte om de onvrede te kanaliseren. Geen wonder dat de Vlaamse overheid zich bezint over de besluitvorming rond maatschappelijk belangrijke ruimtelijke projecten: die moeten sneller, efficiënter, daadkrachtiger, kwaliteitsbewuster en duidelijker worden. Inspraak en overleg moeten vroeger in het proces plaatsvinden. Dat zijn de uitgangspunten. De

RWO

‘Het optreden van de actiegroepen werd steeds professioneler’ Met onder meer infomarkten zoals in het Antwerpse Malle - waar plannenmakers en burgers met elkaar in dialoog gaan - probeert de Vlaamse overheid de inspraak actiever te begeleiden.

voorstellen over inspraak zijn voorlopig nog weinig concreet en er zijn nog geen alternatieve voorstellen voor het openbaar onderzoek geformuleerd. Is het oude schuurtje rijp voor de sloop?

Nieuwe formules De laatste tijd hebben wetenschappers een flink steentje bijgedragen aan het participatiedebat. In drie recente proefschriften lag participatie onder de microscoop. Tom Coppens (KU Leuven) onderzocht de mechanismen van conflicten tussen overheid en burgers in planningsprocessen. Erik Lancksweerdt (Universiteit Antwerpen) bestudeerde de mogelijkheden van bemiddeling bij juridische procedures. En Ann Pisman (UGent) pleitte voor een subjectgerichte ruimtelijke planning. Het departement RWO volgt dat onderzoek op de voet en experimenteert ook in de planningspraktijk met nieuwe formules. Met onder meer infomarkten - waar plannenmakers en burgers met elkaar in dialoog gaan - probeert de Vlaamse overheid de inspraak actiever te begeleiden. Bij strategisch topoverleg over de afbakening van landbouwgebied, natuur en bos zitten de betrokken belangengroepen mee rond de tafel. Bij het opstellen van het nieuwe Beleidsplan Ruimte wordt zelfs uitgegaan van coproductie, een zeer ambitieuze vorm van participatie. Het departement RWO organiseerde daartoe rondetafels en burgerevents en won in 2011 met haar participatie-inspanningen de door Kortom uitgereikte prijs voor overheidscommunicatie. Tussen al die ideeën en experimenten door lijkt het vervallen schuurtje van het openbaar onderzoek wel een zonevreemde constructie geworden. Het staat er nog, maar vooral toch bij gebrek aan alternatieven. Het besef groeit dat het tijd is voor een functiewijziging, of dat er uiteindelijk toch maar beter voor afbraak en wederopbouw kan worden gekozen.

Tussen al die ideeën en experimenten door lijkt het vervallen schuurtje van het openbaar onderzoek wel een zonevreemde constructie geworden. n

81

82

V laams B ouwmeester

De ambitie van het

terri

Het team AWJGGRAUaDVVTAT is via een Open Oproep geselecteerd om het tentoonstellingsconcept te ontwikkelen voor het Belgisch Paviljoen op de Biënnale van Venetië. De opgave bestond er voornamelijk in om in het tentoonstellingsconcept de essentie in kaart te brengen van het maatschappelijk debat rond ‘Vlaanderen in Actie’, en in te gaan op de toekomstvisies voor het ruimtelijk territorium van Vlaanderen.

V laams B ouwmeester

De religieuze bedevaart naar Santiago de Compostela heeft plaatsgemaakt voor de ‘politieke bedevaart naar Brussel’: Europa is de kop van jut en misnoegde Europeanen trekken naar Brussel om er te demonstreren.

83

torium tor Anke Vos en Bart Steenwegen  team BWMSTR

V

oor de Internationale Architectuurbiënnale van Venetië 2012 werd door het Vlaams Architectuurinstituut (VAi) en de Vlaams Bouwmeester een selectieprocedure georganiseerd voor ontwerpers, onderzoekers en critici. Opgave was om voor het Belgisch Paviljoen in de ‘Giardini’ een tentoonstellingsconcept te ontwerpen ‘dat de essentie blootlegt van ViA Ruimte’. Dat thema werd geïntroduceerd in ‘Zeven memo’s voor een verlichte bouwcultuur’ (de ambitienota 2010-2015 van Vlaams Bouwmeester Peter Swinnen) en behelst een onderzoek naar de ruimtelijke component van Vlaanderen in Actie (ViA). ViA is een politiek ambitiedocument dat van Vlaanderen tegen 2020 op een aantal vlakken een van de top vijf regio’s van Europa wil maken. Het ligt voor de hand dat die beleidsambitie ook een ruimtelijke vertaling moet krijgen, en dat op verschillende schaalniveaus. Uitgangspunt van ViA Ruimte is de vraag wat de Vlaamse regio qua ruimtelijke en architecturale ontwikkeling kan betekenen binnen een Europese context. Eén van de manieren om het antwoord op die vraag te vinden is het onderzoek naar regio- of grensoverschrijdende gebieden. Dat zijn gebieden met een potentieel sterke uitstraling en internationale herkenbaarheid. In de Ambitienota van de Vlaams Bouwmeester worden er vijf genoemd: de Eurometropool Rijsel-Kortrijk-Doornik, de delta Antwerpen-Rotterdam, de Euregio Maas-Rijn, de rand rond Brussel en de kuststreek. Het onderzoek wil nagaan of die grensoverschrijdende regio’s nieuwe sleutels bevatten om de Europese ruimtelijke conditie te verduidelijken en te ontwerpen. In het onderzoekstraject zal de aandacht met name gaan naar ruimtelijke effecten van interregionale samenwerking, grensoverschrijdende economische verbanden, gemeenschappelijke investeringsprogramma’s en gedeelde politieke draagvlakken. Het wil op een speculatieve wijze1 ontwerpend onderzoek inschakelen met het oog op de totstandkoming van een Europese ruimtelijke visie en van een bij die visie aansluitend beleid. 1

Speculatief is in dit verband een benade­ringswijze om op basis van data en feiten, op een opportunistische manier sleutels te verzamelen om de volgende stap te kunnen zetten. De benadering laat zich niet beperken door bestaande regelgeving of andere obstakels.



Een plan voor

88

Manhattan Het verhaal van het negentiende-eeuwse masterplan voor Manhattan is een fraaie illustratie van de voor de Amerikaanse stedenbouw kenmerkende combinatie van overheidsplanning en lokaal ondernemerschap.

Column New York  Maarten Van Acker

Hoe zag Manhattan er uit vóór het legendarische masterplan? In het begin van de negentiende eeuw ligt er op de zuidelijke tip van het schiereiland een broeierig havenstadje. Een erfenis uit de koloniale tijd, toen de streek op de kaarten nog Nova Belgica werd genoemd en haar hoofdstad New Amsterdam.1 Rond 1800 verstuwen de dokken van de rivieren East en Hudson handelswaar van over de hele wereld heen en weer door een lappendeken van straten. Het publiek domein was in hoofdzaak het resultaat van privaat initiatief. De lokale overheid verplichtte de grondeigenaars hun percelen op eigen kosten te ontsluiten. Het resultaat was een organisch stratenpatroon met een mikmak van texturen en een broeierig straatleven.2 Het grootste deel van het schiereiland was toen nog een slechts door enkele paden en veldwegen aaneengeregen collage van moerassen, weilanden en boerderijen. Na de Amerikaanse onafhankelijkheid (1783) was de havenstad snel aan het groeien gegaan. Tussen 1790 en 1810 verdrievoudigde de geëxporteerde tonnage - de demografie hield gelijke tred. Het stadsbestuur besloot grote stukken van de gemene gronden te verkopen om de bevolkingsgroei op te vangen en de stadsschuld af te lossen. De staat New York gelastte daarop drie commissarissen om de toekomst van de stad uit te tekenen 1 2

Ballon, H. ; The greatest grid. The Master Plan of Manhatton 1811-2011, Museum of the City of New York, Columbia University Press, 2011, 226pp. Denk bijvoorbeeld aan de scenes in de Five Points in Martin Scorsese’s “Gangs of New York”.

M a a r t e n V a n A c k e r is dr.

ingenieur­architect en stedenbouwkundige. Met steun van de ‘Belgian American Education Foundation’ werkt hij aan de ‘Parsons School for Design Strategies’ in New York aan een postdoctoraal project over stedelijke infrastructuur. In deze nieuwe column reflecteert hij over de Amerikaanse planningscultuur en over innovatieve stadsprojecten.

superbouwblokken - weliswaar netjes ingepast binnen de contouren van het schaakbordpatroon. Het speculatieve raster werd nauwelijks door open ruimte onderbroken. De drie ontwerpers waren van oordeel dat er op de oevers van de rivieren voldoende open ruimte voorhanden in een plan waarin hygiëne, regulariteit en was. De twee pleinen die wel voorzien comfort voorop moesten staan. In 1811 waren, hadden een specifieke functie: een presenteren gouverneur Morris, grootplein voor militaire parades en een tweede grondbezitter John Rutherford en landmevoor de handelsmarkt. Central Park zou pas ter Simeon De Witt hun plan. Dat had een ruim vijftig jaar later in het ‘grid’ worden opplanningshorizon van vijftig jaar en hield genomen, op basis van een ontwerp van de rekening met een verviervoudiging van het landschapsarchitecten Frederick Law Olminwonersaantal. sted en Calvert Vaux. Het merendeel van de buurtparken die Manhattan rijk is, werd Op e n r u i m t e i s o v e r b o d i g op privaat initiatief aangelegd. ProjectontHet plan voor Manhattan bestond uit een wikkelaars hadden snel door dat de aanleg orthogonaal raster van straten (oost-west) van een buurtpark de waarde van hun en brede lanen (noord-zuid). De commissa- woonprojecten aanzienlijk deed stijgen. rissen planden meer straten dan avenues. Eén van de meest radicale aanpassinZe anticipeerden daarmee op het drukke gen van het ‘grid’ kwam er met de ‘Zoning (goederen)verkeer tussen beide oevers Resolution’ uit 1961. Ontwikkelaars die op van het schiereiland. De straten bakenen de begane grond open ruimte toevoegden rechthoekige bouwblokken af, allemaal 61 en zo de drukke straten wat extra ademmeter breed en met een variabele lengte ruimte gaven, mochten als beloning enkele tussen 186 en 280 meter. De ontwerpers verdiepingen hoger bouwen. Het was de namen met hun rasterplan expliciet afstand publieke ‘Plaza’ van de door Mies van der van de toen gangbare ontwerpconventies. Rohe ontworpen ‘Seagram Building’ die de Geen sterren, cirkels of ovalen, die toen de overheid hiertoe had geïnspireerd. plannen van de Europese hoofdsteden of Protest Washington D.C. kenmerkten. Grootschalige publieke plekken mochten het patroon De planfiguur van het ‘grid’ was niets nieuws. Al in de Oudgriekse en Romeinse evenmin verstoren. De New York Public Library, de Columbia University of het Rocke- stads- en militaire planning werd het raster als ordenend principe gebruikt. Wat het rasfeller Center zouden pas later verrijzen als

89

G e o l i e d e m a c h i n e Het machtige

ter van Manhattan iconische proporties deed aannemen, waren de schaal en de snelheid van implementatie ervan. In zes decennia tijd was het ‘grid’ al tot aan de 155ste straat volgebouwd. Maar het opmerkelijkste is ongetwijfeld het feit dat het plan hoe dan ook werd uitgevoerd. Vanaf het begin was er immers fel protest, in eerste instantie uiteraard van de eigenaars wier gronden doorsneden werden door het nieuwe stratenraster. Landmeters brachten, niet zelden met gevaar voor hun leven, die eigendommen in kaart. Het vergde decennia van volgehouden politieke en administratieve standvastigheid om het plan uit te voeren zoals het in 1811 was ontworpen. Chaos in de hoogte

‘Mannahatta’, zoals de Indianen hun territorium noemden, betekende zoveel als ‘eiland van heuvels’. Het plan van de commissarissen hield nagenoeg geen rekening met die uitgesproken topografie. De aanleg van het stratenraster ging dan ook gepaard met zelden getoond grondverzet. Rotsen werden doorgekliefd en moerassen gedempt. Op sommige plaatsen werd het grondniveau met bijna veertig meter verlaagd. Recent onderzoek toont evenwel

orgaan dat het stratenplan van Manhattan ten uitvoering legde, was het ‘Street Committee’. Die commissie onteigende eerst de terreinen die nodig waren voor de aanleg van straten en zette vervolgens de percelen langs die nieuwe straten uit. Het stadsbestuur zelf investeerde weinig in de aanleg van publiek domein: de autoriteiten raamden het bedrag waarmee de grondwaarde van de belendende percelen zou stijgen dankzij de aanleg van de straten, en noteerden vervolgens hoeveel de eigenaars voor de aanleg van de weginfrastructuur aan de stad verschuldigd waren. aan dat de topografie minder drastisch werd aangepast dan tot dan toe algemeen werd aangenomen. Het contrast tussen de strenge regels van het grondplan en de flexibiliteit in de hoogte zou in de decennia volgend op het raster nog sterker in de verf worden gezet met de komst van de wolkenkrabber. Rem Koolhaas duidde dat in zijn manifest over New York als de ultieme architecturale karakteristiek van het stedenbouwkundig plan: ‘De tweedimensionale discipline van het ‘grid’ creëert tegelijk ook een ongedroomde vrijheid voor driedimensionale anarchie3.’ 3

Koolhaas, R. ; Delirious New York, Delirious New York: A Retroactive Manifesto for Manhattan, Oxford University Press, NYC, 1978, p.20

Wat het raster van Manhattan iconische proporties deed Ondergrond Tot laat in de negentiende aannemen, waren de schaal en de snelheid van eeuw bevond het grootste implementatie ervan. deel van de voorzieningen Maar het opmerkelijkste is ongetwijfeld het feit en de transportinfrastrucdat het plan hoe dan tuur zich nog bovengronds. ook werd uitgevoerd.

[   f oto : N e w - Yo r k Het grondplan maakte H i s to r i c a l S o c i e t y   ] het op relatief eenvoudige manier mogelijk om de stoom-, gas- en elektriciteitinfrastructuur en later ook de spoorlijnen ondergronds te leggen via het handige “cut and cover” principe. Het toenemend autoverkeer in het begin van de twintigste eeuw leidde al snel tot de vraag naar extra regels om efficiënt door het ‘grid’ te kunnen navigeren. Vanaf de jaren 1940 introduceerde het stadsbestuur verkeerslichten en werd het principe van wisselende eenrichtingswegen toegepast. In Manhattan is ook het begrip “grid lock” ontstaan. Vandaag staat dit internationaal begrip voor de ultieme file waarin geen enkele auto nog vooruit of achteruit kan - de nachtmerrie van elke verkeerskundige én automobilist.

n

partners

90

Volgende partners ondersteunen de VRP. Voor meer informatie over het partnerschap kan u terecht op secretariaat@vrp.be.

AG Stadsontwikkelingsbedrijf Gent Sint-Jacobsnieuwstraat 17 9000 GENT T 09 269 69 00 | F 09 269 69 99 info@sob.gent.be www.agsob.be

AG Stadsplanning Bezoekadres: Francis Wellesplein 1 | 2018 Antwerpen Postadres: Grote Markt 1 | 2000 Antwerpen T 03/221 13 33 info@stadsplanning.antwerpen.be www.agstadsplanning.be

AG Vespa Generaal Lemanstraat 55 2018 Antwerpen T 03 259 28 10 | F 03 259 28 11 info@Vespa.Antwerpen.be www.agvespa.be Buur Blijde Inkomststraat 24 3000 Leuven T 016/89 85 50 | F 016/89 85 49 buur@buur.be | www.buur.be

Antea Group Posthofbrug 10 | 2600 Antwerpen T 03/221 55 00 | F 03/221 55 01 info.be@anteagroup.com www.anteagroup.be

TRITEL Antwerpen Coveliersstraat 15 | 2600 Antwerpen T +32 [0]3 270 92 92 F +32 [0]3 270 92 99 tritel@tritel.be | www.tritel.be

Stad Turnhout Campus Blairon 200 | 2300 Turnhout T 014 44 33 11 stad@turnhout.be | www.turnhout.be

Intercommunale Leiedal President Kennedypark 10 8500 Kortrijk | 056 24 16 16 info@leiedal.be | www.leiedal.be

Gemeentelijk havenbedrijf Antwerpen Havenhuis Entrepotkaai 1 | 2000 Antwerpen T 03/ 205 23 77 | F 03/ 205 23 29 info@haven.antwerpen.be www.havenvanantwerpen.com

Groep Van Roey Sint Lenaartsesteenweg 7 2310 Rijkevorsel T 03/340 17 11 Vanroey@groepvanroey.be www.groepvanroey.be

Havenbedrijf Gent John Kennedylaan 32 Haven 3000 A | 9042 Gent T 09/251 05 50 | F 09/251 54 06 info@havengent.be www.havengent.be

Idea Consult Kunstlaan 1-2/bus 16 1210 Brussel (Sint-Joost-Ten-Node) T: 02/282 17 10 | F: 02/282 17 15 info@ideaconsult.be www.ideaconsult.be

Gemeentelijk autonoom parkeerbedrijf Antwerpen Jordaenskaai 25, 5de verdieping 2000 Antwerpen T 03/727 16 60 | F 03/727 16 70 info@gapa.antwerpen.be www.parkereninantwerpen.be

stad Leuven Professor Van Overstraetenplein 1 3000 Leuven T 013/27 20 00 | F016/27 29 55 secretariaat@leuven.be www.leuven.be

Infrax Koningsstraat 55 bus 15, 1000 Brussel T 078 35 30 20 – www.infrax.be

Omgeving Uitbreidingstraat 390 2600 Berchem – Antwerpen T 03/448 22 72 | F 03/440 13 93 info@omgeving.be | www.omgeving.be

Stadsontwikkeling Antwerpen Bezoekadres: Francis Wellesplein 1 | 2018 Antwerpen Postadres: Grote Markt 1 | 2000 Antwerpen T 03/221 13 33 info@stad.antwerpen.be www.antwerpen.be

Stramien Broederminstraat 52 | 2018 Antwerpen T 03/248 54 02 | F 03/248 77 80 info@stramien.be | www.stramien.be Planners Kroonstraat 170 / 0302 2140 Borgerhout – Antwerpen T 03-475 28 24 | F 03-475 28 25 info@planners.be | www.planners.be

Werk en economie Antwerpen Bezoekadres: Francis Wellesplein 1 | 2018 Antwerpen Postadres: Grote Markt 1 | 2000 Antwerpen T 03 338 65 86 | F 03 338 20 30 www.antwerpen.be

Stad Gent T 09/210 10 10 | F 09/210 10 20 gentinfo@gent.be | www.gent.be

Stad Kortrijk Grote Markt 54 | 8500 Kortrijk T 1777 | F 056 27 70 09 info@kortrijk.be | www.kortrijk.be

Royal Haskoning Belgium NV Hanswijkdries 80 | 2800 Mechelen T: +32 15 40 56 56 | F: +32 15 40 56 57 www.haskoning.be | info@haskoning.be

BRUT Kiekenmarkt 33 | 1000 Brussel 02 450 99 00 info@brut-web.be | www.brut-web.be

De Lijn Motstraat 20 | 2800 Mechelen www.delijn.be | 015 40 87 11

MINT nv Hendrik Consciencestraat 1B 2800 Mechelen T 015/56 04 20 | F 015/56 04 29 mint@mintnv.be – www.mintnv.be

stad Genk Stadsplein 1 | 3600 Genk T 089 65 36 00 | F 089 65 34 70 info@genk.be | www.genk.be

Common Ground Cogels Osylei 19 2600 Berchem (Zurenborg) 03/235.00.00 info@common-ground.eu www.common-ground.eu

Gemeentelijk autonoom parkeerbedrijf Antwerpen Jordaenskaai 25, 5de verdieping 2000 Antwerpen T 03/727 16 60 | F 03/727 16 70 info@gapa.antwerpen.be www.parkereninantwerpen.be

sponsors

De werking van de VRP en de publicatie van Ruimte zijn mogelijk dankzij volgende hoofdsponsors:

Vlaams Bouwmeester Vlaamse Overheid

Vlaams Gewest

volgend nummer [   f ot o : R e p o r t e r s , Eri c H e r c h a f t   ]

verschijnt in juni 2012

R uimte > jaargang 4 | nummer 13 | maart - april - mei 2012 | verschijnt vier keer per jaar n V R P - bestuur > Jens Aerts | Véronique Claessens | Tom Coppens | Carl Dejonghe | Steven Ducatteeuw | Philip Moyersoen | Erik Paquay | Stephan Reniers | Peggy Totté | Kristine Verachtert | Wolfgang Vandevyvere | Elke Vanempten | Hendrik Van Geel | Joris Voets | Elisabeth Wouters n H oo f dredacteur Ruimte > Peter Renard n R edactieraad > Luuk Boelens | Linda Boudry | Tom Coppens | Christine Daniëls| Bernard Hubeau | Sylvie Van Damme | Maria Leus | Marc Martens | Jan Van Alsenoy | Guy Vloebergh | Elisabeth Wouters n V erantwoordeli j ke uitgever > Tom Coppens | Damplein 27 | 2060 Antwerpen n R edactieadres > VRP-secretariaat | Damplein 27 | 2060 Antwerpen | 03 201 59 00 | secretariaat@vrp.be n vormgeving > www.lucifer.be n D ruk > drukkerij Bulckens n A bonnement > Ruimte is in het VRP-lidmaatschap inbegrepen. Een los nummer kost € 25 | meer info op www.vrp.be R u i m t e wordt gedrukt op 1 0 0 % gerecycleerd papier

91

‘De wet op de Stedenbouw van 1962 is erg verdienstelijk geweest om de ideeën over ruimtelijke ordening te laten evolueren naar het ‘ordenen op basis van een visie op de ontwikkeling van het gehele land’. Het heeft echter zeer lang geduurd vooraleer die ideeën ook concreet en zichtbaar werden in de praktijk. Vijftig jaar stedenbouwwet mag dus zeker worden gevierd - maar met zin voor nuancering: het verschil tussen theorie en praktijk bleef te lang te groot, en een aantal initiële doelstellingen van de wet pakten heel anders uit. Maar dat België helemaal achteraan bengelde in het rijtje landen met een wetgeving ruimtelijke ordening voor het hele grondgebied, is een hardnekkige mythe.’

verso [ Dirk Lindemans ]